國外社科 理論研究

拉美國家的腐敗問題與腐敗治理趨勢

袁文坤

2020年07月30日 08:04

袁東振
《西南科技大學學報(哲學社會科學版)》2020年第3期

腐敗與拉美國家腐敗的界定

國際學界和政界關于腐敗的界定和解釋各種各樣,其中聯合國、歐盟、OECD和美洲國家組織的界定和解釋較具有代表性。但國際學界和國際組織的文獻都承認,迄今還沒有一致認可的腐敗概念?,F有國際協議都沒有對腐敗做出合理性定義,各國際機構也均未對腐敗給出明確定義。國際機構和國際協議均非常寬泛地使用腐敗概念,通常只羅列出被認為是腐敗的眾多行為,而把腐敗定罪的責任和任務賦予各成員國的國內立法。拉美國家根據自己對腐敗的理解,從司法角度對腐敗做了界定;相關學者也從理論上對腐敗進行定義。

雖然相關國際機構和拉美國家沒有對腐敗給出統一定義,但這并不妨礙我們對拉美國家腐敗問題的理解。根據國際組織和拉美國家的相關界定,以及這些國家腐敗治理實踐,可以把腐敗界定如下:擁有公共權力和其他權力與資源的人員、機構或組織,為達到為自己、相關利益人或第三方謀取不當利益的目的,違背法定或社會認可的規則,濫用權力、影響和資源,并對他人、第三方和社會造成損害的行為。腐敗治理則是,為對各種腐敗行為進行預防、對腐敗行為和腐敗者予以懲治、對腐敗損害予以修復等,在制度、法律、規則、措施及其他領域做出的所有設計和安排。

拉美國家腐敗的主要表現

對腐敗有不同界定方式,必然有不同的腐敗類型劃分。拉美國家的腐敗主要有以下主要類型:如按領域劃分,有政治領域腐敗、經濟領域腐敗及其他領域腐??;如按部門劃分,有公共部門腐敗和私營部門腐??;如按腐敗主體劃分,有政治精英腐敗、官僚腐敗及立法腐??;如按根源劃分,有外源性或非制度性腐敗、內源性或制度性腐敗。雖然上述各種腐敗類型或許有交叉甚至有重復,但基本可以涵蓋拉美國家的重要腐敗類型。

拉美國家既有政治領域的腐敗,也有經濟領域和其他領域(包括日常生活領域)的腐敗。拉美國家企業、政府和公共機構等非營利機構中都存在腐敗現象,一些國家的腐敗達到非常高水平。在政治領域,存在不合規的政治獻金問題、權力交換、利益輸送以及權錢交易問題。在經濟領域存在各種尋租行為,有向公共部門和政府機構人員行賄以謀取利益的現象。有著名智庫認為,在公共工程領域和政治獻金領域,拉美是腐敗大案要案較集中的地區之一。在社會及日常生活領域也存在各種腐敗現象和習慣,如為加快某些事項辦理速度,向經辦人行賄;為逃避處罰,向警察和公職人員行賄等。

拉美國家公共部門腐敗和私營部門腐敗并存。許多學者強調,腐敗不僅存在于拉美公共部門,也存在于私人部門;盡管多數腐敗發生在公共部門官員身上,但也應關注私人部門腐敗的發生;因為無論是在私人企業內部,還是其在與其他企業或政府等公共部門打交道過程中也存在腐敗問題。拉美私人部門腐敗較普遍。當有人濫用自己在私人企業中的職務,試圖為自己或本企業謀取利益時,就容易產生腐敗。也就是說,私人部門腐敗源于對私人組織運行規則的違背。

拉美國家存在政治精英腐敗、官僚腐敗及立法腐敗等腐敗類型。所謂政治腐敗發生在最高權力層面(如民選和任命的公共職務層面),指那些可以決定一個國家法律、規則和資源基本分配的人濫用權力。當這種腐敗與有組織犯罪集團的腐敗結合在一起的時候,尤為危險。

而官僚腐敗是在公共政策執行過程中產生的腐敗行為,通常指在執行高級官員們所設計和制定的規則過程中形成的腐敗行為。政治腐敗發生在決策層面,官僚腐敗出現在執行層面;與后者相比,前者危害更大。立法腐敗則指立法者在立法過程中可能接受利益集團賄賂,進而制定有利于利益集團的國家立法。這三種類型的腐敗各自又有多種具體表現方式。

拉美國家既有外源性或非制度性腐敗,又有內源性或制度性腐敗。此外,拉美國家腐敗還有許多具體形式,既表現為行賄受賄、瀆職、裙帶關系、權錢交易等具體形式,也表現為大腐敗和小腐敗等規模形式。

拉美國家腐敗治理趨勢

在腐敗繼續多發高發頻發態勢下,拉美國家的腐敗治理呈現出新趨勢。許多國家開始打破有罪不罰的傳統,加強反腐敗制度機制建設,完善腐敗治理的法律體系,加大懲治腐敗行為和腐敗者力度,加強反腐敗國際合作。

試圖打破有罪不罰的傳統。拉美在傳統上普遍存在有罪不罰(Impunidad)現象,這無疑會助長腐敗的蔓延。這一現象長期存在的主要原因是公眾對腐敗有較大容忍度。在拉美特殊歷史和文化背景下,并不是所有腐敗行為都被認為是犯罪。隨著民主化不斷深化特別是司法機構獨立性不斷加強,以及社會監督日益完備,被揭發出來的腐敗行為、腐敗案件、腐敗分子越來越多,許多案件經媒體炒作和發酵,成為輿情熱點,腐敗官員、腐敗行為成為公眾痛恨的歷史惡疾。在這種背景下,公眾對腐敗的容忍度不斷降低,對有罪不罰現象越來越難以接受。許多拉美國家試圖改變有罪不罰的傳統,將腐敗定為犯罪行為。越來越多的有識之士意識到,即使不是所有腐敗行為都被認為是犯罪,但應該推進司法制度改革,使所有腐敗行為都受到懲處。阿根廷、巴西等主要國家都有一些具體措施相繼出臺。然而,由于有罪不罰現象是拉美國家的傳統,要徹底改變這一歷史痼疾并不能一蹴而就。

加強腐敗治理制度機制建設。拉美國家加強腐敗治理制度機制建設主要從三方面入手。(1)加強現行機構和增設新機構,提高反腐能力和效率。(2)設立專門反腐機構,彌補權力制約機制的漏洞。(3)通過制定反腐計劃和社會協議等方式,協調國家機構的反腐職責與功能,增強政府與公民社會的合作。然而,從總體上說,拉美國家腐敗治理制度機制尚不完備,效率還不高,缺乏合力,需進一步完善。

加強反腐敗的法律體系建設。一些拉美國家制定了專門的反腐敗法,將腐敗治理提升到法律層面。目前已制定專門反腐敗法的國家有委內瑞拉(2003),玻利維亞(2010)、哥倫比亞(2011)、危地馬拉(2012)等。有些國家雖未出臺專門反腐敗法,但也明顯加快反腐敗立法進程,在許多相關法律中增加反腐敗條款和內容。拉美國家還通過法律和規章改革,推進腐敗治理。拉美國家積極推進反腐敗法律的“第二代改革”,包括加強和保護舉報制度,增加政治資金透明度。許多國家在相關的法律中增加反腐條款或章節,增加反腐內容。但拉美國家相關反腐法律的執行并不理想。

不斷推進國際反腐敗合作。不少拉美國家積極參與國際反腐合作。20世紀90年代后拉美國家重視參與國際反腐合作,積極履行國際反腐敗條約的履行。拉美國家參與的最重要反腐敗公約是1996年通過的《美洲反腐敗公約》,多個拉美國家陸續批準該公約。按照《公約》要求,相關國家每年需向美洲國家組織大會提交反腐報告。近年來拉美國家不少法律法規和一些新機構,基本是依據《公約》要求或原則制定和設立的。除《美洲反腐敗公約》外,拉美國家還簽署和批準其他反腐敗國家間條約或協定。拉美多國加入“開放政府伙伴聯盟”(OGP)。

拉美國家還提出建立反腐敗國際法庭建議。哥倫比亞前總統桑托斯是第一位支持建立反腐敗國際法庭建議的總統,贊成成立國際法庭對那些在本國逃避了法律制裁的腐敗領導人進行審判。但該建議并未相形成共識。這表明,拉美國家推進反腐國際合作的意愿在實踐中仍面臨不少現實困難和阻力。

此外,鑒于腐敗對拉美國家政治民主、經濟發展和社會進步的嚴重損害,美洲開發銀行、世界銀行、國際貨幣基金組織等國際金融機構,在提供貸款或援助時,都要求拉美國家承諾反腐,并對其資助的項目采取嚴格監控措施,這在客觀上給拉美國家反腐敗提供了外部壓力。

拉美腐敗治理雖不斷取得新進展,但由于歷史傳統和現實因素的約束,以及腐敗現象根深蒂固,其腐敗治理任重道遠,難以一蹴而就。


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2020年07月30日 04:02
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