國外社科 理論研究

馬克里經濟政策的回顧與評述

袁文坤

2020年07月15日 02:56

李仁方
《拉丁美洲研究》2020年第2期

2019年12月10日,費爾南德斯(Alberto ángel Fernández)正式就任阿根廷新一屆總統,其前任馬克里(Mauricio Macri)不得不黯然離開玫瑰宮。在過去四年里,阿根廷經濟年均增長率約為-1%,年均通貨膨脹率超過40%,貧困人口占比上升了5.1個百分點,至2019年年底超過1/3的阿根廷人生活在貧困線以下??梢哉f,馬克里總統沒能兌現他重振阿根廷經濟的競選承諾。根據世界銀行數據,在四年一屆的阿根廷總統任期內,馬克里是1960年以來唯一一位遭遇三年經濟衰退的總統。正因為如此,阿根廷選民很難對馬克里的經濟治理能力予以充分信任,這也是他未能連任的關鍵?;仡櫤头此捡R克里經濟政策及其政策思路,有助于更好地認識和理解阿根廷的經濟發展問題,也可以從拉美國家經濟改革與政策實踐中吸取新的經驗和教訓。

一 馬克里經濟政策面臨的社會政治環境約束

2015年年底馬克里當選總統,終結了“全民陣線”聯盟及基什內爾夫婦連續12年的執政時期,這是阿根廷人探索新發展方案的選擇結果。在克里斯蒂娜(Cristina Ferntina Kirchner)第二屆總統任期內,阿根廷經歷了兩次經濟衰退,國內生產總值(GDP)年均增長率僅0.37%;按GDP平減指數衡量的年通貨膨脹率最低水平為22.3%,2014年甚至超過40%;阿根廷比索兌美元匯率累積貶值56.1%,僅2015年就貶值12.3%??梢哉f,在馬克里總統上臺之際,阿根廷面臨著經濟增長趨緩、通貨膨脹嚴重、本幣貶值壓力加大等諸多問題。當然,這些問題在阿根廷經濟發展史上也是反復出現,但始終未能得到根本解決。

面對克里斯蒂娜政府遺留下的諸多經濟問題,馬克里希望通過重建自由市場機制來恢復阿根廷經濟健康。2015年就任總統后,馬克里積極推行貿易自由化,開放金融市場和資本市場,減少政府對經濟的干預,緊縮社會福利和各項公共開支,削減價格補貼并取消農產品出口稅,放寬對外國資本的管制,努力吸引外國企業到阿根廷投資。馬克里明確提出要保持阿根廷央行的獨立性,避免再次發生通過央行為財政融資的行為。此外,馬克里政府還積極爭取國際融資,通過談判手段規避國家債務違約。2018年馬克里政府為與世界銀行達成貸款協議,接受了其“嚴格實行緊縮性財政政策和貨幣政策”的結構性改革要求。

關于馬克里的經濟政策,有媒體定性為“親市場”或“市場派”的政策,也有學者定性為“新自由主義”的政策,其內容與世界銀行為眾多國家應對經濟危機而提出的政策建議基本相同。20世紀80年代以來,針對陷入拉丁美洲債務危機、俄羅斯經濟危機、亞洲金融危機和歐洲債務危機的國家,世界銀行給予的政策建議大致可概述為,“削減政府開支,緊縮財政,開放經濟,放寬外資進入條件,鼓勵自由競爭,向自由市場經濟過渡,發揮私人企業積極性,實行資本流動自由化”。從這些政策主張可知,世界銀行提出的政策建議來自“新自由主義”理論——強調市場機制的功能和作用,反對政府干預經濟和社會發展;主張私有化,反對公有制;主張貿易自由化,放松對外資的限制。事實上,這些理念也是馬克里經濟政策的重要思想源泉與理論基礎。

從理論上講,在自由競爭、完全信息、要素自由流動等諸多假設成立的前提下,新自由主義的經濟政策對阿根廷來講可能是個不錯的政策選擇。美國學者諾姆·喬姆斯基在《新自由主義和全球秩序》中說,新自由主義經濟理論的“基本原則簡單地說就是貿易經濟自由化、市場定價(使價格合理)、消除通貨膨脹(宏觀經濟穩定)和私有化”?;蛘哒f,“‘私有化’、‘市場化’、‘自由化’是(新自由主義經濟理論)簡明的政策訴求?!痹跊]有壟斷勢力(包括政府和企業)干預的情況下,企業自由競爭是市場最重要的特點,市場價格在每個經濟主體擁有完全信息的前提下通過自由競爭形成,要素自由流動會在價格機制引導下實現資源最優配置,從而實現經濟效率最大化。如果這些理論假設在阿根廷成立的話,那么新自由主義經濟政策將根本解決阿根廷經濟發展難題,商品價格與工資水平都可能更趨合理,通貨膨脹問題可能會得到有效治理,貿易自由化將幫助阿根廷發揮自身稟賦和競爭優勢,以實現可持續經濟增長。

然而,新自由主義經濟理論的諸多前提假設幾乎都不成立,尤其是放在阿根廷的政策環境中。歷屆阿根廷政府都有強烈的市場干預動機,外國資本和外國企業對阿根廷市場價格的影響力不容忽視,強大的工會勢力幾乎可以決定阿根廷名義工資水平,這些市場勢力對自由競爭及競爭價格造成的威脅從來沒有消除過,事實上也不可能從根本上消除這些市場勢力。長期以來,阿根廷央行濫發貨幣現象頻發,這對阿根廷貨幣市場與金融市場穩定性的破壞作用極大,而價值不穩定的貨幣本身就會威脅競爭性市場價格的形成機制。此外,在理論上自由貿易可以增進全球福利,但實踐中這會導致局部地區就業機會減少或工資水平增長停滯;以削減政府開支來減少政府干預并恢復市場機制功能,這在任何國家都將不可避免地導致公共就業機會減少,或必要的公共投資減少,或公共福利減少,而不論出現哪種結果都將引發社會或政治沖突,這已經在各國政策實踐中被反復驗證。

從多年以來的實踐觀察來看,對于深陷經濟危機的國家,世界銀行基本堅持以新自由主義經濟理論為指導,建議這些國家優先以緊縮性政策來減少政府干預并恢復市場機制、以市場機制來引導經濟自發復蘇。事實上,世界銀行給這些危機國家的建議違背了宏觀經濟理論強調逆向調控的基本邏輯,而對這些建議及其政策實踐的批評也從未停歇過。從宏觀經濟理論的逆向調控邏輯和各國宏觀調控的政策實踐經驗來看,擺脫經濟危機需要適度寬松的財政政策刺激,扼制通貨膨脹需要相對穩健的貨幣政策,這是解決阿根廷兩大長期經濟發展問題的基本思路。在所有深陷經濟危機而接受世界銀行政策建議的國家(包括阿根廷在內)中,絕大多數國家都采取了緊縮性經濟政策,經濟衰退與失業問題在短期內加劇,社會不滿與政治動蕩往往隨之而來,各項經濟政策難以落實。

綜上所述,面對危機重重的諸多經濟發展問題,在沒有完美符合理論假設前提的真實市場里,在各主要社會階層承受政策成本意愿低的社會政治環境下,以新自由主義思想為指導的馬克里經濟政策必將在現實中面臨重重阻礙,對經濟治理中長期存在的諸多痼疾更是無能為力。

二 馬克里經濟政策及其效果

馬克里政府試圖通過實施新自由主義經濟政策解決阿根廷的經濟問題,引導阿根廷經濟走出困境,下面對馬克里在市場、財政和貨幣領域的政策措施及其效果進行分析。

(一)馬克里的新自由主義經濟政策及其效果

毫無疑問,經濟增長是任何國家發展最重要的基礎。盡管消費是拉動經濟增長的重要動力之一,但以就業為基礎的產出增長才是實現經濟可持續增長的關鍵所在。從市場主體角度看,企業經濟活動是推動就業與產出增長的重要基礎,任何經濟增長政策都不能忽視對企業經濟活動的正向激勵。馬克里新自由主義經濟政策同樣也是以刺激市場主體的經濟活力為基本導向,但政策效果并不理想,總體上未能有效刺激企業經濟活動增長。

首先,盡管馬克里政府努力降低稅率,但阿根廷總稅率高于企業利潤率。根據世界銀行數據,2018年阿根廷總稅率高達106%(見圖1),僅次于非洲小國科摩羅,居世界第二。相比于克里斯蒂娜時期,馬克里政府把總稅率下調了35.4個百分點,但仍超出商業利潤率6個百分點。這種情況下,對多數企業而言,稅收完全吃掉了其商業利潤,盈利是艱難的。顯然,在一個總稅率超過商業利潤率的國家里,任何企業都很難有高漲的投資熱情,資本形成會面臨拉弗曲線所描述的高稅率抑制效應。自2011年以來阿根廷資本形成額徘徊不前,資本形成額占國內生產總值的比重在馬克里執政期甚至還出現了更大幅度下降,2019年第三季度甚至降到了14.1%的低水平(見圖2)。事實表明,在多數企業都無法盈利的阿根廷,馬克里微弱的減稅政策難以有效刺激企業投資增長。

其次,在阿根廷社會政治體制下,馬克里的市場自由化政策難以贏得企業對未來發展的信心。在微觀層面上,阿根廷工會在勞資談判中擁有過度的強勢地位。不論企業盈利水平是否可以承受其漲薪需求,工會幾乎可以“強制”企業接受其持續的漲薪要求,阿根廷在社會、法律、政治上對工會組織罷工、游行甚至暴力打砸企業等行為寬容過度。在巨大的社會政治壓力之下,企業不得不接受工會的漲薪要求,然后又不可避免地以漲價方式將成本轉嫁給消費者,如此工會漲薪—企業漲價循環往復,最終形成螺旋式的工資成本推動型通貨膨脹(見圖3和圖4),這是阿根廷通貨膨脹問題長期難以解決的重要根源之一。

在宏觀層面上,馬克里經濟政策缺乏良好的社會政治基礎,政策實施面臨巨大的社會政治障礙。阿根廷工會的政治影響力足以改變政府政策,或影響政策的有效實施,甚至威脅政府執政基礎。由于各種罷工和社會運動持續不斷,使得馬克里政府削減非生產性公共支出的努力一再受挫,工會與馬克里政府之間的關系最終陷入嚴重對立狀態。馬克里經濟政策無法根本改變阿根廷工會過于強大的勢力格局,這使得企業工資成本上漲趨勢難以控制,高通貨膨脹持續不斷且難以扼制,嚴重影響企業對未來發展的信心,馬克里經濟政策實施所必需的穩定經濟環境受到嚴重破壞。

最后,馬克里的外匯與資本市場開放政策缺乏足夠的國民支持意愿。外匯與資本市場開放需要以穩定的貨幣、良好的金融和營商環境為基礎。長期以來,阿根廷通貨膨脹嚴重,本幣對外貶值問題突出(見圖5),國民對比索幣值能否保持穩定始終缺乏信心。很多阿根廷人更偏好美元及美元資產,不少高收入居民都擁有海外賬戶,并將大量資產存于海外。與此同時,阿根廷營商環境難以令人滿意,嚴重影響國內投資意愿,不少阿根廷居民和企業傾向于將資產轉移或投資到其他國家??梢哉f,馬克里政府開放外匯及資本市場的政策,為阿根廷的外匯和資本流失大開方便之門,尤其是在經濟面臨危機之時更是如此,而對吸引外國資本的積極作用比較有限。

(二)馬克里的貨幣政策及其效果

從長期經濟發展史來看,本幣的對內幣值及對外匯率不穩定始終是阿根廷貨幣政策必須解決的核心問題之一。一般情況下,穩定本幣首先應扼制物價水平過快上漲,避免嚴重通貨膨脹導致本幣對內貶值,并在此基礎上實施匯率穩定政策,以避免本幣不可控制地對外貶值。在馬克里執政期內,阿根廷中央銀行既沒有控制住國內嚴重的通貨膨脹(見圖4),也沒有避免本幣匯率大幅度下降(見圖5),其不調和的貨幣政策很難達到讓人滿意的結果。

首先,阿根廷選擇貨幣供應量持續增長與長期高利率相搭配的貨幣政策,這兩項政策在一定程度上相互沖突,無法解決通貨膨脹問題。盡管工會持續漲薪的要求對阿根廷工資成本推動型通貨膨脹產生重要影響,但通貨膨脹首先還是貨幣問題。正如美國經濟學家弗里德曼(Milton Friedman)所言,“通貨膨脹歸根結底是貨幣現象”,根治通貨膨脹關鍵在于控制貨幣增長。馬克里總統于2015年12月10日就職,當日阿根廷基礎貨幣(M0)供給量為6219.8億比索,到2018年10月1日達到12862.1億比索,相當于就職日2.07倍。

為了阻止比索進一步大幅度貶值,阿根廷央行于2018年10月1日起實行基礎貨幣“零增長”計劃,確定基礎貨幣供給目標控制量為13432億比索,直到2019年6月。該計劃并未得到嚴格執行,2019年8月12日阿根廷基礎貨幣供給量達到14875億比索,比2018年10月1日增長了15.6%,超出目標控制量10.7%。既定的貨幣政策不能被央行嚴格遵循執行,馬克里政府也很難實現其政策目標。如圖6所示,自馬克里總統就職以來,阿根廷每月M2存量同比增長率基本穩定在25%以上,2019年6月達到31129億比索,相當于2015年12月的2.75倍。根據弗里德曼的貨幣數量論,一個國家貨幣供給應以經濟增長速度為基礎進行調節,而阿根廷過去三年里有兩年經濟衰退,國際貨幣基金組織(IMF)和聯合國拉美經委會(CEPAL)都預測2019年阿根廷仍將進一步衰退,因此阿根廷貨幣供給增速在理論上超出了經濟增長需求,結果只會推動物價上漲加快,與穩定通貨膨脹的目標完全背道而馳。

阿根廷長期實行高利率政策,試圖以此應對頻繁爆發的高通貨膨脹問題。如圖7所示,自馬克里總統執政以來,阿根廷個人貸款利率最低水平為2017年7月31日的35.86%,2018年9月后始終保持在50%以上的超高水平,至2019年8月30日達到最高水平75.41%。根據馬克里政府與國際貨幣基金組織于2018年6月達成的借款協議,阿根廷中央銀行應于2019年10月1日起推出發行流動性票據的官方參考利率(LELIQ),大致相當于央行基準利率。如圖8所示,流動性票據參考利率基本保持在50%以上的超高水平,2019年8月12日接近75%,此后又進一步攀升,至9月初超過了85%。然而,如前文數據顯示的那樣,如此高的利率水平對控制阿根廷貨幣供給增長的成效并沒有特別明顯。

根據阿根廷央行數據,2019年8月30日阿根廷金融機構貸款余額為25256.4億比索,相當于馬克里總統就職日的3.2倍,這反映高利率對信貸規模的抑制效應不明顯。如圖9所示,從馬克里總統執政以來,阿根廷金融機構對私人部門貸款余額快速增長,尤其是在2018年8月30日以前。受持續的高通貨膨脹和比索大幅度貶值影響,2018年8月30日阿根廷私人銀行同業拆借利率從前一日的39.2%跳升到46.43%,次日又跳升至57.26%,此后基本穩定于50%以上,如此超高利率水平終于將阿根廷貸款余額的月平均增長速度從3.34%降到了0.96%。

一般情況下,理性的借款人會把利息率控制在償還能力以內,即企業可接受的利息率正常情況下不會超過企業利潤率。在銀行同業拆借利率和個人貸款利率都超過50%情況下,阿根廷貸款余額在2019年同比增長了12.1%。在經濟如此不景氣的狀況下,生產性企業很難實現50%利潤率。2700多億比索的新增高息貸款流向投機性企業的概率很大,這對阿根廷經濟穩定構成重大威脅??偟膩砜?,阿根廷央行長期內持續實施高利率政策,但沒能阻止信貸規模的非正常擴張,其利率政策不利于生產性企業發展;貨幣供給在多數時期超出經濟增長之需求,其政策方向與通貨膨脹治理目標背道而馳。正是因為這些貨幣政策之間相互不協調,阿根廷本幣長期以來對內貶值問題都難以解決。

其次,阿根廷實施鼓勵出口、吸引外資和舉借外債等國際儲備鞏固政策,同時又完全開放外匯與資本市場,這些政策之間相互不協調,很難保證比索幣值穩定。馬克里執政以來采取了削減出口稅、出口便利化等政策以刺激出口增長,并產生了一定成效。根據阿根廷國家統計局數據,2016年到2019年第三季度出口額始終保持微弱增長,2018年出口額和進口額分別比2015年增長了8.5%和9.5%。但是,在馬克里執政期間,阿根廷對外貿易總體上基本保持平衡,其中2017年和2018年都出現了巨大的貿易逆差(見圖10),對外貿易自由化沒有產生足夠的凈出口外匯收入來增加阿根廷的國際儲備。

在對外貿易不能增加國際儲備的情況下,馬克里總統只能想方設法吸引外國資本,但成效并不顯著。根據聯合國貿易和發展會議(UNCTAD)數據,2018年年底阿根廷外國直接投資(FDI)存量比2015年減少了69.9億美元(見圖11)。因此,債務融資成為馬克里政府充實國際儲備的重要方式,2018年6月與國際貨幣基金組織達成總額600億美元的債務協議成為阿根廷抵御比索匯率危機的關鍵支持(見圖12)。事實上,阿根廷的國際儲備在馬克里執政期總體上增加明顯,自2018年年底以來每月始終保持600億美元以上的儲備余額。

盡管馬克里執政期阿根廷國際儲備水平較高,但其國際儲備流失嚴重,這是阿根廷比索大幅度對外貶值的關鍵原因。根據阿根廷阿韋亞內達國立大學(Undav)公共政策觀察站的最新報告顯示,從2016年馬克里政府上臺以來,阿根廷外匯流失十分嚴重,在正規金融系統中美元逃逸總數已高達730億美元,而金融產品利潤和股息導致美元流失量達到72.7億美元,2018年年底以來國際貨幣基金組織向阿根廷交付的448.67億美元貸款已流失80%。在2019年8月11日總統選舉初選前后,阿根廷本土外匯更是達到了每分鐘流失4萬美元的驚人速度。該報告認為,外匯流失主要是因為外國投資者在阿根廷進行短期投資套現所致,而馬克里在競選時期承諾的“投資熱潮”從未實現過,自由換匯和開放資本市場等措施都沒有對本國經濟做出貢獻。此外,在自由匯率政策下阿根廷農產品出口外匯結算額長期低于實際出口額,即農業出口外匯大量滯留國外。比如,2019年前8個月阿根廷出口總額比上年同期增長了3.3%,但農產品出口外匯結算率卻下降了4%。

長期以來,阿根廷通貨膨脹高企,導致比索對內貶值嚴重;與此同時,阿根廷央行又試圖維持比索與美元匯率水平,比索對內對外幣值走向的分歧逐步累積出巨大的不平衡問題。馬克里政府以擴大出口、吸引外資和債務融資等政策努力增加國際儲備,但同時又實施外匯和資本市場自由開放政策,在國民對本幣及國內投資缺乏信心的情況下,外匯流失嚴重。正是因為各項政策之間缺乏良好的協調性,阿根廷比索長期以來都處于對內對外幣值不穩定的狀態。

(三)馬克里的財政政策及其效果

從理論上來說,在貨幣政策不得不緊縮以維護本幣幣值穩定的情況下,阿根廷財政政策則須適度寬松以避免經濟衰退。但是,馬克里政府及其貸款提供方國際貨幣基金組織都選擇把削減財政赤字作為重要目標,結果使得阿根廷財政政策表現出更多緊縮性特點。在2018年9月比索大幅度貶值后,馬克里政府不僅恢復征收出口稅,而且大力壓縮行政經費和社會福利支出,財政收支政策的緊縮性日趨明顯。

根據阿根廷國家統計局數據,2016—2017年財政政策呈現擴張性特點,但2018—2019年明顯趨于緊縮。2018年阿根廷財政收入2.6萬億比索,比2017年增長30.2%,其中出口稅增長了47.1%;財政支出2.9萬億比索,比2017年增長22.4%;財政赤字3389.9億比索,比2017年減少16.1%(見圖14),2018年財政收支明顯趨于緊縮。2019年上半年,阿根廷財政收入和支出分別比上年同期增長了48.2%和33.8%,基本延續了緊縮性政策特征。通常情況下,緊縮性財政政策會在很大程度上抑制企業生產性投資意愿,降低對外資的吸引力,減少就業機會創造,這是造成2018—2019年阿根廷經濟衰退的重要原因。

雖然2016—2019年阿根廷財政支出持續增加,但基礎設施等公共產品支出始終占比很小,再分配性支出占比偏大。其中,社會福利支出占比為50%左右,行政經費占比為15%左右(見圖15)。如前所述,因受制于社會政治體制和選舉壓力,馬克里政府很難削減社會福利支出,總體上社會福利支出仍保持增長態勢,2019年上半年月平均增速達到了9.4%。此外,2017—2018年阿根廷公共債務凈利息支出增長速度都超過70%,2019年上半年同比增長118.4%(見圖16)。社會福利支出和公共債務凈利息支出都屬于非生產性的剛性財政支出,這些開支無疑會削弱公共產品的供給能力,從而影響阿根廷長期可持續經濟增長。

在貨幣政策不能有效阻止比索大幅度貶值情況下,馬克里財政政策又不能避免阿根廷經濟衰退,比索貶值和經濟衰退的壓力則會相互作用而倍加累積??梢灶A見,阿根廷經濟在短期內實現復蘇的難度較大,2020年阿根廷經濟增長仍將會面臨較大壓力。

三 馬克里經濟政策的影響

毫無疑問,馬克里希望通過廣泛的改革使阿根廷經濟恢復健康的目標是值得稱贊的,但其實際的經濟改革政策存在明顯的不調和問題,政策效果也很不理想。新自由主義經濟政策在阿根廷缺乏良好的經濟、社會、政治環境,二者之間不能很好地兼容,諸多政策目標都無法實現,經濟振興困難重重。從馬克里執政以來,阿根廷央行貨幣供給超出經濟增長對貨幣的正常需求,高利率對控制信貸規模擴張成效有限,國際儲備流失相當嚴重,貨幣政策不協調導致比索對內對外貶值趨勢難以扼制。馬克里政府從2018年開始實施緊縮性財政政策,對阿根廷經濟增長產生了明顯抑制效應,也不利于實現阿根廷比索的幣值穩定??傮w來看,不協調的馬克里經濟政策可能引發以下幾個經濟后果。

第一,阿根廷仍將處于高通貨膨脹狀態,直到下屆政府的經濟穩定政策贏得國民認可。盡管阿根廷央行從2018年10月1日起實施了基礎貨幣零增長計劃,但廣義貨幣M2比國內生產總值增長更快,通貨膨脹率始終居高不下。如圖17所示,阿根廷消費者物價指數(CPI)保持持續上升趨勢,同比增長率雖然在2019年6月和7月有所減緩,但仍處于54%以上的高水平。長期以來,阿根廷國民對高通貨膨脹率雖然深惡痛絕,但也習以為常,而且對通貨膨脹多數時候都保持這種慣性預期,這樣的社會心理助推了通貨膨脹的上升趨勢。盡管馬克里政府與工會勢力經歷了長期紛爭,但工資指數上升趨勢難以遏制。而目前“全民陣線”聯盟在大選中承諾將進一步提高工資水平,因此工資成本推動物價水平持續上升的強大動力依然存在。此外,阿根廷債務違約風險上升,也為通貨膨脹上漲趨勢推波助瀾。高通貨膨脹歷來都是每一個“下屆”阿根廷政府面臨的難題,費爾南德斯政府也須謹慎應對。

第二,阿根廷債務違約及比索進一步對外貶值的風險上升。在經歷了2019年8月份比索大跌后,馬克里政府不得不在2019年9月1日宣布恢復外匯管制,從而在維護本幣穩定的問題上走出了正確的一步。但是,阿根廷債務違約風險正在上升。在2019年8月11日初選結束后,阿根廷外匯儲備出現了“大逃亡”,8月30日外匯儲備余額降到541億美元,這與同期3419.5億美元的公共債務相比差距較大。截至2019年第一季度末,阿根廷公共債務占國內生產總值的比重超出88.5%(見圖18),未來三年償債壓力很大(見圖19)。由于阿根廷在2019年7—8月的基礎貨幣等指標未達到與國際貨幣基金組織簽署的貸款協議標準,可能導致國際貨幣基金組織的貸款不能及時到位,阿根廷新財長拉昆薩被迫于2019年8月28日宣布部分債務重組,涉及金額約1010億美元。與此同時,費爾南德斯在選舉中提出與國際貨幣基金組織重新談判貸款協議,這也引起國際市場對阿根廷未來能否履行債務協議的憂慮。在國內通貨膨脹居高不下、國際儲備下降和債務違約風險上升三大因素影響下,阿根廷比索會進一步對外貶值,即使外匯管制也很難阻止民眾通過海外賬戶渠道轉移外匯資產。債務償還及本幣進一步對外貶值,包括如何履行馬克里政府與國際貨幣基金組織已達成的貸款協議,這是馬克里留給費爾南德斯政府的又一個難題。

第三,阿根廷經濟在2020年上半年實現復蘇的希望越來越小。根據阿根廷國家統計局數據,截至2019年第三季度阿根廷經濟增長-1.7%,而11月份國內生產總值同比增長率為-1.9%。因此,2019年阿根廷經濟負增長基本已成定局,馬克里也將由此創下一個尷尬紀錄——自1960年以來的歷屆阿根廷總統中在一個任期內有三年出現經濟衰退的總統。在持續多年的經濟衰退之下,費爾南德斯新政府很難大幅度減稅和降息,以刺激私人部門擴大投資和創造就業,即使費爾南德斯總統有此心也無財力來實施。事實上,費爾南德斯新政府不僅面臨新的政策調整壓力,在短期內還將面臨棘手的債務問題、通膨問題及貧困問題亟待處理,而且可選擇的政策工具大多面臨各種掣肘,新政府真正可使用的政策工具不多,實現經濟增長的難度很大。

第四,貧困問題加大了費爾南德斯新政府實施經濟穩定政策的難度。根據阿根廷國家統計局數據,2019年上半年阿根廷貧困人口占比達到35%(見圖20),貧困家庭平均收入缺口與同期基本食品籃子費用之比達到39.3%(見圖21),貧困人口數量和貧困家庭的貧困程度都明顯上升。因此,越來越多的民眾要求提升工資水平,而普遍性的工資上漲又會推動新一輪物價上漲。當前,費爾南德斯政府要控制通貨膨脹率和財政赤字規模的關鍵,在于減緩工資上漲水平和貨幣供給量的增長速度。經濟穩定政策與民眾漲工資的要求存在矛盾,從而可能給費爾南德斯新政府施政帶來阻力。

第五,民粹主義思想可能再次主導阿根廷經濟政策。由于過去四年里阿根廷經濟表現糟糕,馬克里在2019年大選中敗選,他以市場機制為主導和以產出增長為目標的基本經濟政策能否延續尚待觀察。從費爾南德斯的競選主張看,增加國民福利和提升就業工資水平對多數選民來說吸引力最大。然而,在當前阿根廷經濟增長困難的形勢下,費爾南德斯新政府如果為了迎合支持者的意愿,選擇以所謂公平分配為目標的民粹主義經濟政策,并以更高的宏觀稅率及更多的債務融資來實施競選承諾,那么很可能導致阿根廷經濟陷入更加不穩定的狀態。

四 結語:對阿根廷經濟政策調整的幾點討論

從阿根廷經濟發展的歷史與現實來看,控制通貨膨脹、實現本幣匯率穩定、改善基礎設施以及引導宏觀稅率和利率逐步回歸正常水平,是實現阿根廷經濟穩定及可持續增長的關鍵。要實現這些目標,阿根廷不同派別政黨應該相互妥協并適度退讓和包容,著眼于經濟長遠且可持續發展目標,穩步協調推進各項經濟政策,以恢復阿根廷經濟穩定與增長態勢。

第一,堅持外匯和資本適度管制,直到阿根廷經濟進入長期穩定和可持續增長狀態。從20世紀70年代以來,阿根廷多次爆發嚴重經濟危機,其中高通貨膨脹和本幣大幅度貶值都是危機中的關鍵問題,而且政府及央行總是在危機中反復地犯同樣的錯誤,這使得國民對本幣幣值穩定缺乏足夠信心。這導致阿根廷人對外匯及外匯資產有特殊偏好,民間藏匯數量巨大,而且很多人擁有用以轉移外匯資產的海外賬戶,任何風吹草動都會引發阿根廷外匯儲備嚴重流失。因而,阿根廷需要通過對外匯和資本的適度管制,以便為重建國民對本幣的信心爭取空間,也為在危機時期實施匯率穩定政策贏得時間。

第二,堅持中央銀行實施貨幣政策的獨立性,始終堅持以本幣幣值穩定為目標的貨幣政策方向。長期以來,阿根廷政府習慣于以發行貨幣來彌補財政收入不足,這是通貨膨脹問題總是不能得到有效根治的關鍵原因。為了解決持續高通貨膨脹問題帶來的煩惱,阿根廷也曾在20世紀90年代實施了本幣盯住美元匯率的貨幣政策,但又出現比索幣值高估而損害出口及經濟增長的新問題。根據阿根廷治理通貨膨脹的經驗和教訓來看,阿根廷央行可以考慮依據米爾頓·弗里德曼的貨幣數量理論來制訂貨幣政策,即以國內實際經濟增長速度為基礎、輔之以固定的調節系數來確定本幣供給,從而避免出現貨幣供給超出實際經濟增長需求、最后引發嚴重通貨膨脹的問題。

第三,嘗試在勞資談判中設立企業最低合法利潤率法案。在拉美地區,勞工保護過度在一定程度上影響了企業的投資意愿,也在一定程度上推動了通貨膨脹率上漲。阿根廷勞工除了有最低工資法保障其工資外,工會在勞資談判中還擁有非常強大的談判能力,甚至可以采取持續罷工、暴力破壞等極限施壓方式,迫使企業及其投資者提高工資水平。在工資水平被迫持續上漲、甚至上漲速度超過利潤上漲速度的情況下,企業為了能夠維持生產和生存而不得不通過漲價來轉嫁工資上漲成本,從而形成工資—物價循環上漲的工資推動型通貨膨脹。因此,通過設立企業最低合法利潤率法案,努力實現勞資雙方的談判能力對等,進而避免因為工會談判能力過于強大而導致工資水平漲幅超過利潤率漲幅,進而引發工資—物價循環上漲的通貨膨脹問題。

第四,實施對貧困家庭的分級定向救助和能力救助政策。長期以來,高福利政策導致阿根廷基本財政支出剛性上漲,社會福利費用大約占到基本財政支出總額的50%左右。在貧困人口增加和貧困程度加深的情況下,救助貧困家庭是政府的責任和義務,而削減社會福利支出必將遭遇強大的社會政治阻力,這是可以預期的結果。當然,阿根廷政府可以在穩定現有社會福利支出水平的基礎上,控制社會福利支出的上漲速度,改革對貧困家庭的救助方式。一是對貧困家庭按貧困程度采取分級定向救助,給予貧困程度更深的家庭以更多救助;二是對貧困家庭中的勞動人口采取就業救助政策,幫助貧困家庭的勞動力提升就業能力,增加其就業機會,這也是更為理想的可持續貧困救助方式。

第五,財政支出要傾向于生產性公共產品供給,尤其是改善基礎設施。近幾年以來,馬克里政府為了削減財政赤字而壓縮了各種財政開支,包括基礎設施建設支出。事實上,阿根廷基礎設施投入不足由來已久,并已經嚴重影響到該國經濟發展。在短期內貨幣政策不得不緊縮的情況下,阿根廷需要采取適度擴張的財政政策來穩定經濟增長。從長期發展需要來看,擴大生產性公共產品(尤其是基礎設施)供給,適度壓縮非生產性財政支出,這有助于增強財政政策的持續性和穩健性,也有助于實現經濟穩定及可持續增長。


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2020年07月15日 10:55
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