社會研究 理論研究

從“互助”到“互惠”:經濟欠發達農村地區老年照料的出路

沈華

2020年05月21日 10:56

《社會保障研究》2020年第2期
石人炳 王 俊 梁勛廠

 

一般認為,“老年照料”包括經濟支持、生活照料和精神慰藉三個組成部分。 在老齡化社會的大背景下,我國農村老年照料尤其是欠發達地區的老年照料成為困擾政府和家庭的一大難題。 本文擬在分析已有老年照料模式缺陷的基礎上,提出“互惠養老” 新模式,嘗試為破解欠發達農村地區老年照料難題提供思路和啟發。

一、農村地區三種主要老年照料模式:為什么不能應對當前的養老困境

(一)農村地區主要的老年照料模式

Johnson N 等學者將社會福利資源的來源劃分為四類[1]:一是公共部門(public sector),即由各級政府與公共政策提供直接或間接福利;二是非正式部門(informal sector),即由親屬、朋友提供社會服務;三是志愿部門(voluntary sector),主要由鄰里組織、自助或互助團體、非營利機構、中介組織等提供社會服務;四是商業部門(commercial sector),即由企業所提供職業福利和基于市場購買商品服務。結合中國實際,筆者曾以照料主體為標準劃分出老年照料的五種類型[2]。 當前,我國農村地區主要的老年照料模式有以下三類。

第一,親情模式。 主要指由老年人的家人,包括老人的配偶、子女、孫子女等近親屬直接提供照料服務。此種模式具有以下顯著特點:一是照料者和被照料者之間一般具有血緣或姻親關系;二是照料者與被照料者共同生活,能提高照料的針對性和及時性;三是照料者和被照料者之間的親情關系使得照料服務的傳遞伴隨著感情的傳遞與交流,融情感于服務之中,同時滿足了老年人的生活照料和情感慰藉需求。 親情模式古已有之,在當代仍是農村最主要的老年照料模式。

第二,福利模式。 主要指由政府直接組織或出資向個人或機構購買照料服務。 該模式也被稱為正式照料。 福利模式主要出現在中華人民共和國成立之后,從初期的“集體模式”發展為“國家模式”。

第三,市場模式。 主要指由保姆或私營養老機構提供基于付費的照料服務。 保姆照料通常表現為居家方式,而私營養老機構照料表現為集中居住方式,二者的共同特征是建立在“交換”的基礎之上,以金錢出讓換取服務照料。 老年照料的市場模式出現于經濟體制改革之后,在農村地區發展有限。

(二)三種主要老年照料模式面臨的困難

1.親情模式面臨挑戰

作為農村地區最主要的老年照料模式,親情模式正受到“少子化”和人口流動的沖擊。首先,家庭規模小型化使得可以提供老年照料的人力資源十分有限。 高齡老人的配偶往往也是高齡,其身體狀態不容許再額外承擔對失能、半失能高齡老人的照料責任;僅有的一兩個子女由于不似傳統家庭可以分擔照料職責,往往面臨有心無力的困境。 獨生女家庭的老人在女兒成家之后更難以獲取實質性的照料。其次,欠發達農村地區勞動力大量外出,“空巢化”成為普遍現象。 成年子女與老年父母常年生活在兩地,平時無法為父母提供照料。 一旦父母失能或半失能需要長期照料,子女只能放棄原有工作,回鄉從事能夠兼顧父母照料的工作,這往往意味著收入水平的大幅下降;照料父母產生的高昂機會成本很容易讓老人感覺自己是子女的沉重負擔,萌生“利他型自殺”的想法[3]。 “養兒防老”的樸素家庭觀念受到社會現實的嚴峻挑戰。

2.福利模式杯水車薪

在農村,福利模式的老年照料基本僅針對無兒無女的“五保老人”。 農村“五?!敝贫冉⒂谵r業合作化時期(1956 年)。 早期的經費來自農業合作社,從 1985 年起在全國逐步推行鄉鎮統籌解決經費的方法,政策

上是“集體供養、群眾幫助、國家救濟”三結合,但實際上主要由農村集體經濟提供。 2006 年國務院?農村五

保供養工作條例?實施后,供養資金被列入地方人民政府預算中,由此“五?!辈艑崿F了“由村民供養到吃皇

糧”的轉變。 但直到 2010 年,全國農村“五?!惫B人口也只有 554.9 萬人[4],其中還包括無依無靠的殘疾人、孤兒。 如此推算,福利模式能夠照顧到的老年人在農村老年人中的總體占比在 5%左右。 這種模式根本

不能從一般意義上承擔老年照料之大任。

3.市場模式發育不良

市場型照料模式建立在市場“交換”的基礎上,主張服務通過購買獲得。 欠發達農村地區的“欠”往往表現為政府財政收入有限、集體經濟薄弱和家庭收入不高,老年照料服務“有效需求”不足導致市場供給熱情不高。 受照料市場的發育程度及照料需求者購買力的雙重制約,市場模式的發展在欠發達農村地區舉步維艱,市場照料事實上處于空位狀態。

綜上,在當前不發達農村地區的老年照料模式中,親情模式受到侵蝕、功能弱化,而福利模式和市場模式受多種因素的制約不能迅速跟進和填補。 農村老年照料呼喚新的模式。

二、兩種形式的“互助照料”:為何會流于形式

鑒于親情模式、福利模式和市場模式等老年照料模式在欠發達農村地區面臨的窘境,各地開始探索新的可能性。 其中較為典型、較有影響并得到政府支持的模式就是“老年互助照料”。 “老年互助照料”在各地表現出不同的實踐形式,“互助照料中心”和“時間銀行”是其中最主要的兩種。

(一)“互助照料中心”的主要運行機制和缺陷

互助老年照料是 21 世紀初發展起來的一種老年照料形式,在不同地區稱謂有所差異,但其本質是相同的。 它是指“在不離開家的情況下,鄰里之間進行低成本高收益的互幫互助,滿足部分老年人的養老需求”的一種照料模式[5]。

互助老年照料根據不同的標準還可以進一步劃分類型,如根據居住方式可以分為集中型和居家型,根據是否得到正式支持可分為自發型和政府支持型等。 該模式至少在理論上具有兩大優點:一是“自我保障、互助服務”,能夠最大程度降低照料成本;二是“離家不離村,離親不離情”,能夠最大程度滿足老年人的情感需求。 因此,這種照料模式能夠得到政府的認可和支持。 實踐中曾有省級民政部門發文指導開展農村互助式養老服務工作,并為符合要求的農村老年人互助照料活動中心(以下簡稱“ 中心”) 提供數萬元不等的補助[6]。

但從筆者在一些地方實地調查了解的情況看,許多農村地區互助老年照料因存在“避重就輕” “避實就虛”等問題,最終流于形式。

所謂“避重就輕”,是指互助老年照料沒有抓住重點人群。 農村老年照料的“重點”人群應該是那些需要長期護理的失能、半失能老人,但恰恰是這些人不能得到“中心”的照料。 一些地方互助養老服務中心配備了電視、麻將、象棋、撲克牌、圖書室、廚房甚至床位等,但在“中心”活動的幾乎都是健康老人。 部分中心的圖書或因內容不符合農村老人的需求,或因一些老人不識字或視力不佳而成為擺設;有的“中心”負責人為了節省用電降低費用而盡量不開電視機;一些政府認可并資助的“中心”在正式掛牌成為“中心”之前就是農村“麻友”(有共同麻將愛好且常一起玩麻將者)的聚集地,只不過現在換了新的名稱,添置了新的設施(許多只是擺設)。

所謂“避實就虛”,是指“中心”的實際功能充其量是滿足身體健康老人的精神慰藉需求,幾乎不涉及對失能、半失能老人的“照料”服務;而“照料”恰恰是農村老人更實實在在迫切需要解決的問題。

另有實證研究也發現,農村互助養老因管理松散、逆向選擇、提供照料服務的老人“積極性不高”等問題而運行艱難[7]。

(二)“時間銀行”的主要運行機制和缺陷

通常意義的“銀行”是經營貨幣的企業,其主要職能之一是充當信用中介,即充當貸款人和借款人的中介。 其主要業務是以存款的形式吸收和集中社會上的閑置貨幣資金,再以貸款的形式將資金借給需要的人使用。

“時間銀行”借用“銀行”作為信用中介的概念內涵,指人們通過為有需要的群體(主要是老人)提供服務來“儲蓄”時間,并且在自身發生養老服務需求時予以“兌現”,即獲得別人提供的與當初自己付出的在時間上等值的服務的一種養老模式。 它本質上還是互助養老,但因為有了“銀行”作為信用中介,付出服務時間的回報似乎更加可靠。

有學者考證,“時間銀行”的雛形始于 20 世紀 70 年代的日本,后經美國學者 Elizabeth 的努力而推廣到世界 30 多個國家[8]。 “時間銀行”的理念自 20 世紀 90 年代末傳入我國后擴散迅速;眾多媒體盛贊這種新型養老服務模式[9],一些學者對此也不乏溢美之詞[10]。

然而,理論很豐滿,現實很骨感。 一些開辦之初轟轟烈烈的“時間銀行”,幾年之后卻難以為繼。 某居委會建立的養老服務“時間銀行” 獲得了很高的社會關注度,上門取經者絡繹不絕,后因居民搬遷、管理者調離、檔案丟失、缺乏后繼參與者該“銀行”的時間儲蓄成為“壞賬”[11]。

盡管使用了“銀行”一詞,但“時間銀行”與我們了解的通常的銀行(本文用“貨幣銀行”以示與“時間銀行”的區別)相比,至少存在四個方面的問題。

第一,經營內容的可量度性差。 貨幣銀行經營的是貨幣,容易量度。 時間銀行經營的是“時間”,表面上看也容易量度,但實際上,這里的“時間”是“服務時間”,而“服務”本身因其內容、強度、質量等多維度而具有度量上的復雜性,將其簡化為單一維度的“時間”,其科學性存疑。 因此,“時間銀行”運行中容易出現逆向選擇,即參與者可能更傾向于以積累服務時間為目的而提供強度較低、質量不高的服務。

第二,經營的區域范圍狹小。 許多“時間銀行”僅僅面向本區域(多為社區)提供服務,相互之間并沒有業務聯系。 一個在本地“時間銀行”儲蓄了時間的人不可能在異地“兌現”其儲蓄的時間。 隨著社會發展和人口流動性的增加,這種“儲蓄”和“兌現”都必須在同一“時間銀行”辦理的弊端顯而易見。

第三,“接力性風險”較大?!柏泿陪y行”表現為一種以銀行為信用中介的“反饋模式”,A 通過銀行中介將貨幣貸給 B(一般不會是一一對應,這里為便于理解而簡化),B 在約定的時間內連本帶息還給銀行,A 則可以從銀行兌現。 完善的金融制度和國家強制力保障了此種契約關系的有序運行,如果違約則需承擔很高的成本。 而“時間銀行”不同,它表現為某種“接力模式”,即 B 為 A 提供服務并儲蓄時間,在 B 需要服務的時候,從 C 處獲得服務從而兌現儲蓄。 這種接力模式的持續運行需要不斷有新的成員加入進來,當新加入成員減少甚至“斷檔”時,原有成員儲蓄的“時間”就不能兌現;本文將這類風險稱為“接力性風險”。 “時間銀行”的運行模式因只能動員但不能強制新成員加入而缺乏“硬約束”。 人口老齡化、本地人口外流、人們觀念的改變、其他養老模式的沖擊等都可能增加“時間銀行”的“接力性風險”發生的概率。

第四,道德風險難以避免。 貨幣銀行從業人員都經過專業培訓,管理制度完善、手段先進、專業性強,這種專業性、規范性在很大程度上抑制了道德風險的發生。 而“時間銀行” 往往只能在本社區挑選人員進行“自我管理”,制度不健全,對違規人員的制裁也難以做到有法可依,因此,其道德風險很大。

三、互惠養老:經濟欠發達農村地區老年照料的出路

“互助”看似一個低成本的設計,符合欠發達農村地區的特點,但它忽略了一個事實:受市場經濟和人口流動等因素的影響,農村人際關系已發生了巨大變化。 在傳統農村社區中,人們重人情、輕經濟,熟人社會守望相助,遇到農忙或“辦事”往往“叫人”幫忙,“互助性關系”特征明顯,這種“互助”是基于互信、道德義務和心理契約。 時過境遷,當今農村社會人際互信弱化,從熟人社會向半熟人社會轉變,從價值理性關系向工具理性關系變化,“人情”向“利益”變化,從“叫人幫忙”到“雇人做事”變化[12];這些變化正在削弱“互助”的社會基礎和文化基礎。

基于這樣的背景假設,本文認為,“互惠養老”比“互助養老”更能適應欠發達農村社會實際,能更好地解決農村老年照料難題。

(一)“互惠養老”的基本思路及優勢

本文“互惠養老”(主要針對老年照料)的基本思路是:以一個或幾個相鄰的自然村為組織單位,統籌多主體資源,面向失能、半失能老年人提供分散或相對集中的養老照料。 “互惠養老”具有四個基本特點。 第一,服務供給和需求在村內對接。 由身體健康的中老年人對本村(或鄰近自然村)有需要的老人提供生活照料。 第二,居住方式靈活。 被照料老人可以分散居住在自己家中或寄居在照料者家中,也可以相對集中居住在村內具備照料功能的房舍。 第三,類市場的運行機制。 政府(或有條件的村集體)提供適當的經濟支持,照料對象或其家人適度付費,照料者獲取適度低于市場價格的勞務報酬。 第四,滿足老年人的多層次需求。失能、半失能老人仍居住在自己熟悉的村莊,由自己熟悉的人照料,每天能和自己熟悉的人交流,生活和情感需求都能得到滿足。

“互惠養老”是一種類市場行為的養老方式:照料對象或其家人付費獲取服務,照料者因為自己的勞動付出取得收入。 但與純粹的市場照料不同的是它實現了低價格下的供需均衡。 首先,對于服務提供方而言:

他們以中老年人為主,身體尚好,有一定的勞動能力和勞動意愿,但因為年齡及代際勞動分工(需承擔家務勞動、照顧孫輩)等問題而無法外出務工。 互惠養老”滿足了這部分人的就業意愿;他們可以吃住在家,兼顧自家的農活及家務活,且由于機會成本較低,即使以低于市場價格取酬也能得到實惠。 其次,對于接受照料的老年人及其家庭來說:一方面,他們能夠以低于市場價的價格獲取照料服務;另一方面,因為照料關系發生在半熟人社會之中,服務受讓雙方的情感互動亦有助于提高老年人對服務的滿意程度。 再次,地方政府或農村社區酌情給予的經濟補貼也可降低私人付費,在維護此種照料模式的可持續發展中具有一定的正向作用。作為適應于欠發達農村地區的多主體參與的老年照料模式,“互惠養老”參與主體各有所“圖”,也各有所“獲”。

政府“圖”的是解決本地農村老年照料難題。 其“收獲”體現在以下三個方面:相比市場養老模式,互惠模式只需提供少量的經濟支持以配合類市場機制的運轉;半熟人社會倫理道德、鄉規民約作用的發揮,亦可以在一定程度上緩解監管壓力;養老問題的解決同時帶動了農村富余勞動力就業,增加了村民收入。村民自治組織“圖”的是解決村莊內老年照料難題;“收獲”的是,重建村委會在半熟人社會的合法性基礎和公信力,建設積極向上的村莊文化。服務接受方(被照料的老人及其家人)“圖”的是在家庭經濟承受能力范圍內,失能、半失能老人能夠得到照料;“收獲”的是照料成本降低。 相較于去陌生的養老院接受照料服務,互惠養老模式可以滿足其在家中(村里)養老的需求;服務接受方的子女在經濟壓力有所減輕的同時也承擔了養老義務,將老年父母交由自己熟悉的家鄉人照料使他們能夠安心在外工作。服務提供方“圖”的是閑余時間賺取勞動收入。 其“收獲”體現在以下兩方面:在不妨礙家務和農業勞動的前提下賺錢補貼家用,提高了在家庭里的經濟地位;深化了與半熟人社會的多維連接。

(二)可能的風險及其規避

“互惠養老”具有諸多優勢,但具體實施過程中還是需要關注其可能存在的風險并采取規避措施,以推動制度建立和可持續發展。

1.政府的財政補貼能否到位

政府財政補貼在“互惠養老”模式運營中主要起到激勵和引導作用:一是補貼村民自治組織的勞務和資源投入,促進制度建立和持續運行;二是補貼失能、半失能老人,將潛在的照料服務需求轉化為“有效需求”,在一定程度上減輕老人及其家庭的經濟支出壓力,為弱勢老年人口的照料費用“托底”。 相比在 “互助模式”下對場地、人員、運營管理等的全方位投入,“互惠養老”于政府而言應該是非?!敖洕钡倪x擇。 但鑒于不發達地區財政資源捉襟見肘的現實情況,還是應該考慮“互惠養老”中出現政府財政補貼不到位的可能。

某種程度上說,能夠分配多少資源發展農村養老事業,取決于地方政府的政績觀念以及區域可持續發展的戰略眼光,“互惠養老”在地區之間的不均衡發展是可以預計的。 解決之道是提高“互惠養老”的統籌層次,在省級乃至國家層面配置服務資源,同時著力提升政策效能、減少消耗,使好的制度設計真正惠及民生。

2.村民自組織能否發揮主導作用

村民自組織(含村委會、合作社、老年人協會)作為村莊層面“互惠養老”制度的實際推動者,被期待承擔輿論引導、資源統籌、制度建構、組織實施等多重責任。 通過輿論宣傳,引導代際資源向老年人適度傾斜,引導老年人及其家庭接受“付費養老”的價值設定,是“互惠養老”制度建立的前提條件。 此外,采集并匹配照料服務供需信息,協調并統籌使用村莊內的人力、物力、財力資源,照顧特殊困難老人,糾紛調解等工作都有賴村民自治組織發揮作用。 鑒于農村基層組織的發展以及政府自上而下對養老問題的關注和支持,有理由期待村民自組織發揮作用以及“互惠養老”長期可持續發展。

3.誰去照顧無經濟來源的老年人

類市場的運行機制決定了老人需要“付費”才能享受“互惠養老”的利好。 但在不發達農村地區,總有一些失能、半失能老人是沒有經濟來源和付費能力的。 這部分老年人的照料問題能否得到妥善解決,事關“互惠養老”作為一種制度建構的合法性基礎。 “無經濟來源”的老年人可分為三類:一是沒有法定贍養人同時又沒有其它收入來源的,如傳統被定義為“五保戶”的老年人口;二是有法定贍養人,但贍養人及其家庭因病因貧客觀上缺乏供養老人能力的;三是法定贍養人有贍養能力,但拒不履行照料和供養義務的,尤其要考慮獨居老人的兒女舉家在外地務工的情形。 對于第一種情形和第二種情形,可由村民自治組織出面為老人及其家庭尋求最低生活保障、精準扶貧等政策資源的支持,解決照料費用的來源問題;針對第三種情形,在勸說無效的情況下,村民自組織可考慮發起慈善募捐或組織志愿服務,同時鼓勵老人以法律訴訟的方式維護自身權益,必要時以代理人身份發起訴訟,就集體的資金和勞務投入向老人子女進行追償。

4.發生責任事故怎么辦

照顧失能、失智、重病老年人,需要一定的醫護專業知識。 在不發達農村地區,由愚昧無知、迷信導致照料過程發生事故或者糾紛,是互惠養老中可能存在的風險。 規避這些風險的辦法有三點。 一是充分利用基層醫務資源,組織醫護力量定期巡診,有針對性地告知護理注意事項。 二是經常性地集中開展面向照料者的醫療常識和護理技能培訓,提高照料者的服務能力。 三是通過倡導照顧者與被照顧者之間以口頭或書面形式就服務內容、方式、責任認定等達成共識來規范雙方行為。

5.服務質量誰來監管

“互惠養老”可采用分散照料和集中照料兩種方式。 與分散照料中可能存在的由專業性缺失導致的風險相對應的是,集中照料服務的供給密度以及質量監管問題,即與個體之間基于熟人關系而產生的服務照料不同,集中照料的運行機制通常更加市場化。 為避免利潤導向下的疏于照料,政府層面需要出臺相關的政策制度,以規范集中照料場所的空間功能、衛生條件以及照料服務的內容和標準,保障老人能夠接受到最低限度的標準服務。


參考文獻:

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作者單位:華中科技大學社會學院 ,湖北武漢,430074


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