社會研究 理論研究

基本養老保險全國統籌的依據、阻礙與推進路徑

沈華

2020年04月22日 08:29

田先榮
《安徽行政學院學報》2020年第2期

一、引 言

長期以來,我國養老保險都存在著“地區分割”和“碎片化”的現象。從理論上看,這不符合社會保險的互助共濟屬性和所遵循的大數法則,制約著養老保險制度風險分散功能的有效發揮。從現實來看,由于地區間經濟發展、撫養結構和制度改革等方面存在顯著差異,地方統籌導致區域間的養老保險基金收支狀況存在較大差距。東部的廣東、山東、江蘇等9個省份每年都有大規模的基金結余,其累計結余均突破千億元;而中西部出現當期收不抵支的省份數量卻逐年增加,2016 年當期收不抵支的省份有 7 個,個別省份(如黑龍江)甚至出現了累計結余穿底的赤字情況(1)。除此之外,省級統籌還存在著地區間養老保險繳費基數和繳費率不一致以及養老金待遇差距過大現象,

并由此產生了一些社會問題。

實行基礎養老金全國統籌是解決地區間收支不平衡、促進地區公平的根本性舉措,也是我國養老保險統籌層次提升的最終目標。近年來,全國統籌一直是我國養老保險制度改革的重點和方向,2011年實施的《社會保險法》規定“基本養老保險基金逐步實行全國統籌,其他社會保險基金逐步實行省級統籌”(2),2017年黨的十九大再次提出“完善城鎮職工基本養老保險和城鄉居民養老保險制度,盡快實現基本養老保險全國統籌”(3),在此期間相關文件也多次提出要加快全國統籌步伐,但是由于一直沒有出臺具體實施方案,全國統籌工作并未獲得實質性進展。2018年基本養老保險中央調劑金制度的建立標志著全國統籌邁出了重要的第一步,但是需要明確的是,中央調劑金制度只是由省級統籌向全國統籌的過渡性政策,并非真正意義上的全國統籌,雖然可以為全國統籌破除一些障礙,但是卻無法實現基礎養老金在全國范圍內的統收統支,也并非統籌層次改革的最終目標。由于經濟、社會、體制和歷史等多種因素相互交織,基礎養老金全國統籌面臨著諸多體制機制上的障礙,實施過程可謂是步履維艱。因此,加快全國統籌步伐對于深入貫徹落實黨的十九大精神、完善我國基本養老保險制度具有重要的現實意義。

二、基本養老保險全國統籌的主要依據

自我國建立統一的企業職工基本養老保險制度以來,統籌層次歷經多次變遷,由最初的“縣級統籌、行業分割”狀態走向市級統籌,并逐步實現了省級統籌(或省級調劑),當前正朝著實現全國統籌邁進。由地方統籌轉向全國統籌是養老保險制度走向成熟的必然趨勢,更是促進社會公平和提升經濟效率的客觀需要。作為我國養老保險制度統籌層次提升的最終目標,全國統籌有著充分的理論與現實依據。

(一)養老保險制度公平原則的體現

養老保險制度作為體現和促進社會公平的重要制度設計,屬于國民收入的第二次分配,具有再分配功能,應該更加注重公平。近年來,為了促進城鄉居民之間和城鎮職工之間養老保險制度的公平性,我國進行了城鄉居民養老保險制度的合并,實現了企業和事業單位養老保險制度的并軌。但是,區域之間的養老保險不公平問題依然存在。一方面,經濟發達地區一般都是勞動力流入地區,大量外來勞動力緩解了當地人口撫養結構老齡化的趨勢,其參保繳費為當地積累了龐大的結余基金,形成了經濟越發達地區的養老金結余越充裕、繳費率水平越低的格局;另一方面,勞動力流動使輸出省份的參保職工規模遭到擠壓,基金收不抵支的情況進一步加劇,造成養老負擔的加重。同

時,由于經濟發展水平和養老金收支結余上的不均衡,地區之間在養老金待遇計發上也存在較大的差距,東部發達地區的養老金待遇水平遠高于中西部地區。這實質上是經濟發達地區通過勞動力流動的形式將養老成本轉嫁到欠發達省份,加劇了地區間養老負擔和待遇的不公平[1]。只有實現全國統籌,形成基礎養老金在全國范圍內統收統支的格局,才能使不同地區公平地分擔養老責任,促進地區間養老金待遇更加公平合理。

(二)均衡區域養老負擔的理性選擇

當前我國養老保險實行的是省級統籌體制,全國共有三十一個省級統籌區,格局較為碎片化。由于省份之間在經濟發展水平、人口撫養結構、勞動力流動等方面存在明顯的不均衡特征,導致各省在養老金收支平衡和抗風險能力上存在較大差異。2016 年養老保險基金累計結余超過 1 000億元的省份共 9 個,當期收不抵支的省份也有 7 個,有13個省累計結余的可支付月數不足12個月,個別省份甚至出現累計結余穿底的情況。由于省級統籌下資金無法在全國范圍內調劑,越來越多的省份正在面臨著養老金赤字風險,從而加大了對財政補貼的依賴性。2003-2017 年各級財政對基本養老保險的補助金額在逐年增長,累計已達3.97 萬億元,其中僅 2017 年各級財政補助就達8 004億元,財政補助占當年職工養老金收入的比例達到了 18.48%(4),而中央財政是補助的主要來源。為了均衡區域養老負擔,提高資金使用效率,2018 年我國開始實行中央調劑金制度,意味著全國統籌邁出了重要的第一步。但是該制度只是一項過渡性政策,并非真正意義上的全國統籌。而實行真正的基礎養老金全國統籌,增強互助共濟性,是解決區域間負擔不均衡、實現制度可持續性的根本出路。

(三)縮小地區養老金待遇差距的必然要求

在省級統籌體制下,依據當前的養老金待遇計發辦法,各省基礎養老金待遇與當地上年度在崗職工平均工資緊密相關,其目的在于實現統籌區內部參保人員的互助共濟和收入再分配。但是從全國來看,由于區域經濟發展水平的巨大差異,各省份之間的在崗職工平均工資差距明顯,形成了不同地區養老金待遇差距過大的問題,使養老保險在地區之間的互助共濟和收入再分配功能未得到有效發揮。如果實現全國統籌,采用統一的平均工資標準作為養老金待遇計發的依據,對于在全國平均工資水平以下的低收入地區而言,會因統籌層次的提高而獲得高收入地區的橫向基金調劑和轉移支付,從而使其基礎養老金待遇提高。高收入地區在經濟發展之初,獲得了國家政策、資金、稅收等各方面的優惠和扶持,也獲得了包括欠發達地區在內的其他地區資源、勞動力等要素的支持,全國統籌下地區間的養老金再分配是發達地區向欠發達地區的合理反哺。全國統籌擴大了養老保險基金的調劑范圍,縮小了不同區域之間由于經濟發展水平差異造成的養老保險結果不公平,發揮了地區間橫向的互助共濟和再分配功能,是降低區域間養老保險待遇差距的必然要求,符合公平正義和共同富裕的社會價值追求。

(四)促進勞動力自由流動的客觀需要

中國養老保險制度的區域分割阻礙了勞動力的跨區域流動,主要是因為地方統籌、屬地管理的方式使養老保險關系轉移接續存在諸多限制[2]。根據《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》(國辦發〔2009〕66號)規定,職工跨統籌區的轉移接續只能帶走繳費工資的 20%(個人賬戶8%的全部,社會統籌部分為繳費工資的12%),其余部分需要留在原工作地。這主要是考慮社會統籌部分由轉出地用人單位繳費組成,為該統籌區的全體參保人共同所有,需要協調與轉出地的利益關系。但是這對于轉入地來說不公平,因為只接收參保人社會統籌繳費的一部分,會損害轉入地其他參保人的利益。地方統籌下的養老保險關系跨區轉移接續,實質上是“轉入地”與“轉出地”局部利益的重新分配,涉及復雜的利益關系,容易造成“愿轉不愿接”的問題[3]。養老保險制度的地區分割現狀,使各地區養老保險制度獨立運行、互不銜接,信息無法共享互通,這為轉移接續設置了諸多藩籬,阻礙了勞動力的跨區域流動。而全國統籌的“統收統支”模式將使地方政府之間基本上不存在各自的收支利益,避免出現相互之間的責任推諉,使養老保險關系轉移更具便捷性,有利于從根本上解決養老保險關系轉移難問題,促進勞動力的合理流動,推動全國統一的勞動力市場的形成和完善,實現市場資源的優化配置,促進經濟增長。

三、阻礙基本養老保險全國統籌的主要因素

(一)區域經濟發展不平衡

養老保險制度發展的不平衡歸根結底是因為我國區域經濟發展的不平衡,這是全國統籌的最大障礙。區域經濟發展水平的差異造成不同省份養老保險繳費和待遇呈現出明顯的差異。經濟發達地區由于基金結余多、繳費職工規模大和基金支付保障能力強,繳費率普遍較低,企業負擔也較輕;且該地區在崗職工平均工資較高,其退休人員的養老金待遇也遠高于欠發達地區。在全國統籌模式下,無論采取何種方式計算平均工資作為養老金待遇的計發標準,都必然存在發達地區向欠發達地區的收入轉移,這是制度改革實現互助共濟的初衷。但這在一定程度上損害了高收入地區的養老金福利,不符合“帕累托改進”的原則[4]。此外,我國區域經濟發展不平衡在短時間內無法得到徹底解決,意味著這種福利損失也將長期存在,使政策推行面臨各種阻礙。

(二)政府利益的非完全一致

在現行的中央與地方“分灶吃飯”的財政體制下,各級財政是一種分級包干、自求平衡的關系。在養老保險制度上,由中央負責養老保險政策的制定,地方政府據此制定適合本地區的具體方案,并負責養老保險費征繳和待遇發放,養老保險基金形成地方政府的財政專項資金。由于區域間經濟發展水平和撫養結構的差異,各地基金收支差額和累計結余差距巨大。在省級統籌體制下,中央與地方政府的利益并非完全一致,中央政府的目標是基礎養老金在全國范圍內的收支平衡,實現整個社會的福利和效用最大化;而地方政府的目標是本地區收支平衡或者收大于支,實現地方利益最大化。因此,基金富余的地區不愿打破原有利益格局去填補其他地區的缺口,并且由于長期的財政分灶體制,已經固化的地方利益格局難以打破和協調?;A養老金全國統籌的推進還可能誘發地方政府的道德風險,例如,基金征繳積極性下降、對中央轉移支付依賴性增強、退休審批不嚴格等現象。政府間利益難以協調造成了基礎養老金全國統籌的推進步伐緩慢、阻力重重。

(三)央地政府權責不明確

在當前省級統籌制度下,養老保險的事權在地方政府。地方政府負責養老保險基金的征繳和待遇發放,并進行基金管理。當出現基金結余時,資金都是由各地方政府留存,而一旦出現收不抵支的情況或者支付保障能力不足時,地方政府的財政保障能力往往十分有限,對中央財政的轉移支付具有很強的依賴性。因此,在省級統籌體制下央地政府存在事權與支出責任的不對稱。一般來說,統籌層次提高到哪一級政府,就應該由哪一級財政承擔兜底責任[5]。在全國統籌體制下,養老保險理應明確為中央事權,并由中央財政承擔財政兜底的責任。雖然2011年實施的《社會保險法》明確提出“基本養老保險逐步實行全國統籌”,黨的十九大再次明確“盡快實現養老保險全國統

籌”,但是當前依然沒有明確在全國統籌體制下養老保險事權和財權的歸屬,也沒有明確中央和地方財政在養老保險中承擔的支出責任。中央與地方政府在權責上的不明確,使基本養老保險全國統籌存在體制上的障礙。

(四)歷史債務未合理承擔

1997 年,《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》頒布實施,企業職工基本養老保險制度由現收現付制轉向“統賬結合”的部分積累制?!袄先恕睕]有個人賬戶,按照舊制度領取養老金;“中人”在新制度實施之前沒有個人賬戶積累,過去工作年限視同繳費年限,繳納費用均由社會統籌基金支付,由此便形成制度轉軌的歷史債務問題。長期以來,由于政府財力有限,歷史債務并未得到合理有效的承擔,而是通過當期職工和企業的統籌繳費去解決,導致長期以來繳費率居高不下和個人賬戶“空賬運行”[6],這實際上是通過繳費的方式將歷史債務轉嫁到參保人和用人單位身上。當前,制度轉軌形成的歷史債務承擔主體是中央政府、地方政府、社會(參保人、用人單位)還是由多方共同承擔仍未加以明確。此外,我國不同省份歷史債務規模差異較大,如果將統籌層

次提高到全國層面,那么歷史債務就會通過基金收支和統籌調劑的方式在地區間進行轉移和分攤,造成地方之間利益糾紛。因此,在全國統籌體制下,明確制度轉軌歷史債務的承擔主體是誰以及如何合理有效地解決歷史債務問題至關重要。

(五)省級統籌不徹底

2005 年國務院《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》提出“在完善市級統籌的基礎上,盡快提高統籌層次,實現省級統籌”。2007 年原勞動保障部、財政部《關于推進企業職工基本養老保險省級統籌有關問題的通知》提出,各地要在養老保險制度“六統一”基礎上建立和完善基本養老保險省級統籌,實現養老保險基金在全省范圍內的統收統支。但是到目前為止,僅有部分省份實現了“統收統支”模式的實質性全省統籌,大多數地區仍然屬于名義上的省級統籌,實際上還處于“縣市統籌、省級調劑”階段,并非真正意義上的省級統籌?;攫B老保險省級統籌不徹底使統籌層次呈現出“碎片化”格局,給各省內部的統一管理帶來相當大的難度。全國統籌是省級統籌向更高統籌層次的一個提升,實現真正的省級統籌是全國統籌的重要條件和基礎。然而,當前統籌層次的“碎片化”特征使省與省之間和省份內部在費用征繳、待遇水平、基金管理上難以統一,甚至出現差距逐漸擴大的趨勢,嚴重阻礙了全國統籌的實施進程。

四、推進基本養老保險全國統籌的主要路徑

基本養老保險全國統籌是一項復雜而系統的制度變革,面臨著歷史與現實多方面因素交織形成的巨大阻礙,在其推進過程中必須協調和平衡各方面的利益關系,包括橫向地區之間的利益關系和縱向中央與地方之間的利益關系。這些利益關系和阻礙因素既涉及地區經濟發展差距,也涉及政府權責體制和利益目標的差異,還受到制度變革等歷史因素影響。因此,當前的改革既要堅持全國統籌的目標導向不動搖,也要立足現實情況,結合面臨的具體阻礙因素,有針對性解決和突破,各方面協調推進,使全國統籌推進工作具有實質性進展。

(一)提高中央調劑金比例

在區域經濟均衡發展短期內無法實現的情況下,發揮中央調劑金的地區橫向再分配功能,均衡各地區養老負擔顯得至關重要。由中央調劑金制度過渡到基礎養老金全國統籌是目前情況下較為現實可行的途徑。中央調劑金在起步階段籌資比例暫定3%,主要是為了適當照顧基金結余量大地區的利益、一定程度上規避地方政府的道德風險、減少改革阻力而確定的,但是隨著中央調劑金制度的全面推行和逐步深入,必然要求擴大基金籌資和調劑的規模,更好地均衡省際負擔。通過逐步提高調劑力度,既能保障支付壓力大的省份養老金能夠按時足額發放,也能為實現真正意義上的全國統籌破除一些體制機制上的障礙,積累改革經驗,使全國統籌工作獲得實質性進展。

(二)合理劃分央地政府權責

應當明確基本養老保險主要為中央事權和財權,由中央負責制定統一的養老保險政策,編制全國養老保險基金收支預算,并對基金“收支余”進行全額預算管理,實行統收統支[7]。即由中央負責核定養老保險繳費基數和費率,逐步實現由稅務部門代為征繳養老保險費,所有征繳收入全部進入中央財政專戶,實行統籌管理使用,結余部分納入中央財政專戶進行統一管理;并由中央負責養老保險待遇核定和制定調整政策。而地方政府的社會保障經辦機構的主要職責是承擔所轄地區的參保登記、退休審核、信息管理維護及經核定后的待遇發放工作等[8]。同時,還要合理劃分中央和地方政府財政支出責任,明確雙方對基本養老保險基金的補貼比例。根據權責一致的原則,統籌層次提升到了全國層面,還應該明確當養老保險基金出現缺口收不抵支時由中央財政承擔兜底責任,保障養老金按時足額發放。只有央地政府權責明確,才能避免責任推諉,破除體制障礙。

(三)建立激勵與約束機制

在基礎養老金全國統籌體制下,各地征繳的養老保險基金由中央集中管理和使用,地方失去了對基金的支配權力,這可能會使地方政府產生道德風險問題,例如,征繳積極性下降、參保擴面和稽核工作懈怠、退休審核不嚴格、增強對中央的依賴性而滋生“搭便車”等行為,將養老保險責任向上轉嫁到中央政府。因此,建立起相應的激勵與約束機制是全國統籌順利推進和實現的重要環節之一。在基礎養老金待遇核定時,要充分考慮不同地區物價水平差異,保障待遇與當地生活水平相適應;考慮地方經濟發展、人口結構等方面的差異性,在法定框架下適時允許和賦予地方政府設定“養老金附加”權限[9];將養老保險參保擴面和基金征繳工作納入政府及官員考核體系;嚴格

規范退休審核工作,抑制提前退休行為;加強對地方社保經辦機構的監督與考核,設置相應的獎懲機制等。

(四)明確歷史債務承擔主體

歷史債務是由于養老保險制度變革中籌資模式轉變的原因導致的?!袄先恕焙汀爸腥恕痹谛轮贫葘嵤┣半m然形式上沒有個人賬戶的積累,但是其勞動和貢獻很大程度上在新制度實施之前就已經轉化為政府所持有的國有資產或者是當期政府財政收入。因此,歷史債務理應由政府承擔,而非以“挖東墻補西墻”和維持當期高費率的方式進行消

化。在全國統籌工作逐步推進時,應當明確政府為歷史債務的主要承擔者,同時,通過多種途徑籌集資金承擔歷史債務,如加大財政對基本養老保險基金的補助、通過財政轉移支付建立儲備基金、劃撥中央和地方國有資本充實社會保障基金等。只有明確承擔主體,才能不帶著歷史債務進入新制度,避免成為一筆“糊涂賬”而產生責任推諉和

矛盾糾紛等問題,為基礎養老全國統籌的順利實施減少障礙。

(五)進一步完善省級統籌

由于各地在經濟社會發展和工作推進力度方面存在差異,省級統籌制度呈現出不平衡、不徹底的特點,造成了統籌層次的碎片化,阻礙了全國統籌工作的推進。因此,在全國統籌還未全面實施之前,地方政府要繼續推進和完善省級統籌制度,按照基本養老保險制度、繳費政策、待遇政策、基金使用、基金預算和經辦管理“六統一”的要求,盡快實現基本養老保險基金在省級層面的統收統支。具體來說,就是各省要執行國家統一規定的費率政策和待遇政策,夯實養老保險繳費基數;完善省級預算制度,加強基金統一調度使用;強化收支管理,規范養老保險經辦規程;加強信息化建設,推動信息橫向共享和縱向互通。通過進一步做實省級統籌,為實現全國統籌創造

有利條件。

注 釋

(1)參見2011-2017年《中國統計年鑒》,國家統計局網站,http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/。

(2)參見《中華人民共和國社會保險法》第八章第六十四條:“基本養老保險基金逐步實行全國統籌,其他社會

保險基金逐步實行省級統籌,具體時間、步驟由國務院規定?!?/p>

(3)參見《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——習近平總書記在中國共產黨第

十九次全國代表大會上的報告》,人民網,http://cpc.people.com.cn/n1/2017/1028/c64094-9613660.html。

(4)參見 2003-2017 年《人力資源(勞動)和社會保障事業統計公報》,人力資源和社會保障部網站,http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/。

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作者簡介:田先榮(1996),男,江西贛州人,碩士研究生,研究方向:社會保障。


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