經濟研究 理論研究

新時代區域協調發展與中心城市建設

沈華

2020年07月28日 08:44

林永然
《江漢大學學報(社會科學版)》2020 年第 4 期

推動區域協調發展是長期以來我國經濟社會發展的重要內容。改革開放 40 余年來,我國經歷了從沿海地區率先開放到區域發展總體戰略實施再到新時代推動區域協調發展的過程,這一階段我國城鎮化水平不斷提高,城鄉差距、區域差距也在不斷縮小。新時代我國區域協調發展出現了一些新的特征,包括區域政策精準化、城市接軌融合普遍化、區域協作平臺多元化等,同時也面臨一些新的挑戰,比如區域發展還不夠協調的問題。中心城市和城市群作為集聚各類要素的主要載體,在促進區域協調發展、解決不平衡不充分矛盾方面可以發揮較大作用。在新時代現代化經濟體系建議實踐過程中,對區域協調發展的主要特征、面臨的主要挑戰,以及如何通過中心城市建設來促進區域協調發展進行研究,具有重要的現實意義。

一、新時代區域協調發展的主要特征

區域協調發展主要表現在城市體系的合理化、城市產業分工體系的形成、基本公共服務的均等化等方面;其主要過程在于政府通過制定相關政策來發揮規劃引領作用,促進居民和企業等市場主體在空間上自發地進行區位選擇,目標是實現資源在空間上的合理配置。我國區域協調發展的實踐歷程由來已久,新中國成立初期毛澤東同志在《論十大關系》中就已經論述了內地與沿海地區的發展關系。改革開放以來,尤其是西部大開發戰略提出以來,我國逐漸形成了“四大板塊”區域發展總體戰略,一系列戰略的落地實施不斷提高了我國區域發展的協調性。[1]十八大以來,國家相繼出臺了五大區域協調發展國家戰略,涵蓋我國京津冀、長江經濟帶、粵港澳大灣區、長三角以及黃河流域等重要經濟區域和人口集中區域。在這些國家戰略的推動下,新時代我國區域協調發展出現一些新的特征:

(一)區域政策精準度不斷提升

新時代區域政策的精準度在不斷提升,城市分工也在不斷細化。一方面,區域政策實施的空間單元在不斷縮小。十八大以來,黨中央多次指出,要縮小政策單元,重視跨區域、次區域規劃,提高區域政策精準性,并多次強調區域協調發展應當尊重城市發展規律,按照市場經濟運行規律來推動區域合作。一般而言,政策單元過大往往使得政策操作性不強,而具有針對性的區域發展規劃在協調行政區利益方面具有重要作用,能夠更好地推動“多規合一”,從而通過保持政策的精準性來促進區域協調發展。[2]近年來,為更好地促進區域協調發展,不斷提高區域發展政策的精準性,國家不僅出臺實施了《京津冀協同發展規劃綱要》《長江經濟帶發展規劃綱要》《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》等跨區域規劃,推動粵港澳大灣區建設,還在小尺度空間下安排部署了雄安新區、長三角生態綠色一體化發展示范區建設,通過與“四大板塊”戰略、城市群建設的疊加,形成“塊—軸—帶”的多層次區域發展空間格局,不斷拓展經濟發展的新空間。[3]

另一方面,區域功能也在不斷細化。區域協調發展的一個主要障礙在于行政邊界帶來的跨區域合作失靈,因此通過市場的力量打破行政區劃桎梏的影響、促進資源在空間的合理布局尤為重要,而實現區域功能的細化能夠引導資源的流動方向,更好地發揮市場在促進區域協調發展方面的作用。完善國土空間治理體系是習近平總書記對新形勢下區域協調發展的新要求,通過強化各類區域的主體功能來優化國土開發格局。[4]從全國層面來看,《全國主體功能區規劃》將我國主體功能區劃分為“優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域以及禁止開發區域”四大類主體功能區。這一功能區的劃分使得區域功能進一步細化,相關政策舉措的針對性也進一步增強,對于引導經濟資源的合理布局具有重要影響。

從單個地區層面來看,承擔重要生產功能的各類產業開發區、產業集聚區等園區,由于具有相對良好的營商環境和優惠政策,集中了城市大量生產技術、資金和人才,不僅能夠通過產業發展形成區域“增長極”,帶動周邊地區發展,而且通過有效承接產業轉移促進區域協調發展;并且通過“飛地經濟”模式向外輸出,在實現自身產能結構優化的同時,優化產業空間格局,促進區域協調發展。

(二)接軌融合發展不斷涌現

與大城市毗鄰的中小城市依托大城市發展的現象正在不斷涌現。對于大城市而言,由于城市規模不斷擴大,導致土地資源、水資源等日趨緊張,需要通過向外疏解部分功能來促進自身轉型發展;大城市周邊的中小城市相對而言,則城市規模偏小、科技水平較低、經濟資源較少、公共服務資源較為薄弱。因此在實際發展實踐當中,中小城市通過借用大城市的科技資源、人才優勢、開放平臺和市場規模,能夠促進本地科技研發水平的提高、創新資源的集聚、對外開放水平的提升以及產品銷售渠道的通暢,從而逐步成為大城市的經濟腹地。例如長三角地區的上海及其周邊地區①,在區域協調發展的進程中不斷加強融合,一方面不斷釋放了上海的經濟輻射帶動能力以及周邊城市的發展潛力,另一方面也促進了區域整體經濟水平的提升。[5]

大城市與其經濟腹地的融合發展是新型城市合作關系的重要體現。當前區域協調發展正在不斷升級,這種升級主要體現在空間尺度上,即實現區域之間從大空間尺度、相對不精準的區域合作,走向小空間尺度、相對精準、指向明確的城市合作。[6]在這一升級過程中,由城市專業化分工互補產生的城市間合作效應是重要基礎。以往各地為追求本地利益最大化,強調本地產業體系的完整性,使得城市合作更趨向以交流學習為主;隨著城市分工的逐漸細化,城市間相互需求逐漸形成,使得跨區域合作逐漸深化,產業錯位發展的思想逐漸顯現。

(三)區域協作平臺更加多元

長期以來在不同層面上形成的多重區域協作平臺,共同推進了區域協調發展。改革開放以來,從 20 世紀 80 年代初期鄧小平同志提出“兩個大局”的區域發展戰略,到省級層面上“四大板塊”區域發展總體戰略與京津冀協同發展等區域協調發展國家戰略的疊加,再到地級市層面上的城市合作平臺建設,以及當前部分地區由中心城市及周邊縣市共同推進的都市圈建設,區域協調發展戰略在深入實施的過程中也在不斷完善和拓展。[7]

首先,在大的區域板塊上,幾大區域發展戰略之間實現了空間范圍重疊和良好銜接。戰略之間的疊加效應優化了區域發展格局,例如長江經濟帶建設和中部崛起戰略的疊加,從空間格局上來看加強了跨區域之間的橫向聯系和縱向聯系,產生區域經濟聯系的軸帶關聯效應;長江經濟帶建設與長三角一體化發展的疊加,則促進了不同發展階段的區域之間的聯系。

其次,以地級市為主體的各類經濟協調會是跨區域協調發展的重要平臺。改革開放以來,我國地市級層面上成立了一大批區域經濟合作組織,空間范圍覆蓋全國各主要經濟區域,在推動跨區域市場整合、打破行政區分割、推動經濟橫向聯系方面取得了令人矚目的成績。隨著區域協調發展的進一步深化,跨區域經濟協調會的組織架構、區域協作機制等的不斷完善,合作內容也在不斷深入。以長三角地區為例,長三角地區在省級統籌下建立起決策層、協調層和執行層三級運作機制,其中 1997 年正式成立的長三角城市經濟協調會是協調層中的重要一環,以市長聯席會議為主要方式進行運作,主要負責對決策層達成的共識進行安排部署和工作推進,對長三角地區城市合作起到了極大的推動作用。

最后,小尺度的跨區域協作平臺正在成為區域協調發展的一大著力點。隨著區域協調發展政策的精準化以及功能分區的細化,小尺度的次區域協作平臺作用凸顯,包括都市圈建設、產業平臺合作、飛地經濟等,其內涵在于為勞動力、資本、技術等生產要素提供載體,便于各類要素在大城市及周邊地區之間進行自由配置,進而按照市場經濟規律開展組織生產和經營活動。例如雄安新區的設立是京津冀協同發展戰略的重要內容,以雄安新區建設為契機,利用小尺度的協作平臺建設來推動北京非首都功能疏解,同時促使北京、天津與環京津地區之間經濟聯系得到加強;上海毗鄰區接軌上海發展是促進長三角區域一體化發展的重要支撐點,不僅能夠提升上海周邊地區的經濟發展水平和公共服務質量,同時也能為上海發展提供新空間,提高上海經濟輻射力,更好地服務長三角區域一體化發展以及長江經濟帶建設,2019 年成立的長三角生態綠色一體化發展示范區,通過系統集成和深入落實一體化發展重大改革舉措,推動長三角區域高質量一體化發展。

二、中心城市在促進區域協調發展中的作用

在區域協調發展的新時代,我國經濟發展的空間結構正在發生深刻變化。盡管當前我國區域協調發展狀況總體向好,但是仍然面臨一些挑戰,區域發展也出現了一些新的形勢變化。習近平總書記指出,當前區域發展動力極化現象日益突出,經濟和人口向大城市及城市群集聚的趨勢比較明顯,中心城市和城市群正在成為承載發展要素的主要空間形式。因此,為促進區域協調發展,應當更好地發揮中心城市的輻射帶動作用。

(一)新時代區域協調發展面臨新挑戰

區域發展協調性仍有待提高。隨著改革開放進程的不斷深化,我國經濟社會總體取得了舉世矚目的成績,但是在區域內部仍面臨著協調性不足和發展不平衡問題。從區域層面上來看,區域發展的不平衡主要體現在區域發展分化上,在原有東西部經濟差距存在的同時又出現南北經濟分化現象,中西部地區以及北方地區具有較強吸引力的核心城市數量太少,使得更多要素在不斷朝著東部、南方大城市轉移,“孔雀東南飛”現象依然存在。[8]盡管近年來出現一些“勞動力回流”現象,但是勞動力轉移和人才流動的總體方向仍然是向著大城市集中。[9]對于區域內部而言,不平衡則主要體現在區域內部城市體系不夠完善、大中小城市協調性不足,要素和資源在城市間的分配結構還不夠合理。一般而言,中西部地區相比于東部地區而言,人口在空間上的分布相對分散,城市化水平相對較低,從而影響了區域內部的城市分工和協作,使得經濟聯系不夠緊密。

城市間合作渠道不通暢。對于不同類型以及不同發展階段的城市而言,城市發展所面臨的問題和挑戰也存在差異。例如,對于大城市而言,擁堵、污染、資源短缺等“城市病”問題是社會主要矛盾的一個重要體現,也是大城市發展面臨的重要問題;對于小城市而言,主要面臨科技水平較低、城市缺乏吸引力、人才和資金要素流失等問題;而對于資源枯竭型城市發展而言,則主要面臨發展動力不足導致的轉型難、資金短缺等問題。因此,中國超大城市以及特大城市在提高城市管理水平、推進精細化管理的過程中,不僅需要內部挖潛,還需要向外尋找新的城市發展空間;同時,中小城市需要通過承接產業轉移、科技力量轉化等措施來提高自身發展水平。[6]然而在當前的區域協調發展中,行政壁壘、協調機制不健全等因素的存在,可能影響城市間的合作,導致城市合作受阻。

區域協調發展機制不健全。協調機制建設是區域之間、城市之間開展全方面合作的重要制度保障,它包括區域之間的溝通和聯系機制、產業分工和協作機制、政策調控機制等方面,當前由于考核體系的影響、合作意愿的不統一、行政級別的不對等、利益分配的不均等原因,區域協調發展機制的發展還不完善,導致城市間的合作往往由于無法突破制度障礙而受到影響,協調發展機制的不健全影響了城市間合作渠道的建立。例如省際班車的開通、異地醫療報銷、科技資源利益分配等問題,阻礙了區域和城市間的協調發展。為更好地推動區域協調發展戰略的實施,2018 年中共中央、國務院專門出臺《關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》,強調以更加有效的協調機制建設來保障和推動更高質量的區域協調發展。

總的來看,在新時代區域協調發展當中,解決區域發展的不平衡問題需要尊重經濟發展規律,找準突破點,即通過中心城市建設來帶動周邊地區發展,形成城市群和區域發展的核心,進而實現資源在更大范圍內的優化配置,以“點”帶“面”推動區域協調發展。在發揮中心城市的輻射引領作用過程中,拓寬城市間合作渠道有助于加深中心城市與周邊地區的經濟聯系,擴大交流范圍和合作領域;通過協調機制建設保障和支撐城市合作,使合作雙方共

同受益,從而促進區域協調發展。

(二)中心城市建設是引領區域協調發展的重要抓手

盡管在我國城鎮化發展的政策實踐層面上,關于重點推動大城市發展或者重點推動中小城市發展引起了較多討論。[10]然而從經濟發展規律來看,中心城市一般具有較高的經濟集聚能力和輻射能力,因此能夠帶動周邊地區的經濟發展,成為引領區域協調發展的重要抓手。從實踐上而言,撒“胡椒面”式的區域發展政策應當盡量避免,加強政策的精準性和時效性,更加聚焦發展實際。從世界范圍的發展經驗來看,發揮中心城市的帶動作用是發達國家主要城市發展的典型做法。

中心城市一般具有更高的經濟效率和輻射帶動作用。按照經濟學的一般規律,中心城市經濟規模、人口規模相對較大,相對于其他地區而言,擁有更多的就業機會、更高的工資水平、更優質的公共服務等,能夠更好地實現人力資本積累、更大限度地發揮人力資本和其他社會資本的利用效率,成為區域發展的引擎。[11-12]因此資源、要素等向中心城市的集聚往往能夠促進資源配置效率的提升,從而形成區域“增長極”。隨著中心城市規模的不斷擴大

以至于城市不斷向外擴張,中心城市發展面臨新的挑戰,即“城市病”問題、城市增長空間不足等,導致中心城市需要通過轉型發展來提升自身發展潛力。中心城市主動向周邊地區進行部分產業、人口、技術、公共服務的轉移,同時周邊地區主動為中心城市的企業提供配套服務和產業,共同促進了中心城市周邊地區的發展,從而實現了中心城市的輻射帶動作用。在當前的實證研究中,孫斌棟和丁嵩的研究結果表明,在長三角城市群中臨近大城市有助于促進小城市的經濟增長。[13]劉修巖和陳子揚針對全國地級市的研究發現,小城市可以借用中心城市的相關功能和規模經濟效益來促進本地的經濟發展,彌補自身短板。[14]

以中心城市建設來引領區域協調發展能夠提高政策精準性。習近平總書記指出,要增強中心城市等經濟發展優勢區域的經濟和人口承載能力,完善和落實主體功能區戰略,細化主體功能區劃分,分類精準施策,加強建設用地資源向中心城市傾斜。[4]從發展實踐來看,優化城市體系結構、推動大中小城市協調發展有助于加強城市間的經濟聯系。其中,中心城市的發展水平是影響城市群發展質量的關鍵,《關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》也指出要“以中心城市引領城市群、城市群帶動區域發展”。將中心城市建設作為促進區域協調發展的主要發力點,通過提高區域發展政策的精準性來提高發展效率。其內在邏輯在于政策單元的縮小能使得發展的共性問題更加集中,發展的利益訴求也更加一致,發展政策的出臺和實施更加具有針對性,從而提高了區域政策的精準性。[7]隨著新型城鎮化建設的逐步加快,中心城市成為吸納農業轉移人口的重要區域,在城市發展政策的制定上將更加針對本地區的未來發展需要;在區域功能劃分的基礎上,通過分類施策,提高“人地錢”掛鉤政策的精準性,使發展成果惠及更多人民。

中心城市引領區域發展是世界主要城市發展的普遍做法。從國際經驗來看,在世界主要城市如紐約、東京等的發展過程當中,其普遍做法是先吸收集聚資源形成增長極,而后通過都市圈建設來發揮中心城市引領作用。一方面,中心城市是代表國家參與國際競爭的重要空間載體,因此實現中心城市科技創新、人才等資源的集中有助于推動中心城市形成科技創新優勢、人才優勢,從而在國際競爭中占據優勢地位。[15]另一方面,中心城市集聚過度也必然產生資源的向外輸出,使得中心城市與周圍的地區由于分工、協作的關系形成了緊密的社會、經濟等各方面的聯系,通過交通基礎設施聯系形成都市圈。因此,中心城市通過溢出效應來帶動周邊地區是城市發展中的典型做法。

三、中心城市建設促進區域協調發展的對策建議

發揮中心城市的帶動引領作用,促進區域更加協調發展,關鍵在于促進要素的自由流動,通過市場機制的自發調節,引導要素、資源的合理流動;同時在政策層面上加強對中心城市的傾斜,并采取建立城市協作機制、促進基礎設施聯通、推動公共服務共享等保障措施。

(一)加快市場一體化進程

要素的自由流動是推動中心城市發展成為區域“增長極”以及發揮中心城市輻射帶動作用的根本途徑,加快市場一體化進程有助于推動中心城市集聚和輻射能力的提升。市場一體化發展的主要策略在于建立統一的市場環境、實施同步的市場化改革舉措、發揮市場主體的經濟活力。[16]具體而言,一是以中心城市及其周邊地區為主要區域,以打造統一的市場環境為主線推進統一市場建設,消除以往地方政府競爭帶來的行政分割現象以及準入限制帶來的行政扭曲現象,著力推動市場準入標準的統一,以及市場共同監管體系的建設。二是加強中心城市與周邊地區的市場化改革舉措的統一,積極交流和總結各地“放管服”改革的有效舉措以及在營商環境優化中取得的經驗,通過經驗的復制推廣來建立統一的市場規則,減少要素在不同區域流動過程中的摩擦,推動要素的自由流動。三是積極發揮企業、個人等市場經濟主體的經濟活力,通過企業尤其是重點企業的產業向外轉移、科技成果孵化、產業鏈條布局等手段加強中心城市與周邊地區的市場一體化進程,并通過產業轉移來實現勞動力資源的合理分布。加快市場一體化進程還需要推動政府間市場監督及執法等舉措的協同,包括市場監管機制、信用信息互通、知識產權保護等方面的協同。

(二)加快區域協作平臺建設

協作平臺是要素流動發揮作用的主要載體。協作平臺的作用在于理順城市之間的合作關系,通過發揮各城市的稟賦優勢來形成良好的分工,促進生產資源、科技研發資源的有效利用,從而實現經濟發展動能轉換。加快區域協作平臺建設,主要包括積極探索園區合作模式、加快區域合作示范區建設以及區域平臺協作保障機制建設三個方面。具體來看,一是積極探索園區合作模式,應當以各類經濟園區為主要載體,參照北京中關村國家自主創新示范區和上海張江高新區“一區多園”的融合發展模式,加快園區平臺對接,把中心城市的創新優勢和科技優勢通過產業轉移和科技孵化來轉移到周邊地區;深化園區發展環境改革,優化園區市場化環境,積極吸收自貿區改革試驗的成功經驗,為產業轉移和科技孵化提供更多便利,從而發揮出中心城市的輻射帶動作用。二是加快區域合作示范區建設,在園區合作平臺的基礎上,應當加快區域合作示范區建設,通過打破行政邊界,以項目化合作來促進中心城市與周邊地區在經濟、生態、教育、醫療等方面的全面合作,并加大制度試驗,形成可復制可推廣的經驗。[17]三是加強區域平臺協作保障機制建設,主要包括平臺利益共享機制和成本運營分擔機制等,在協作管理的基礎上,以利益共享和成本分擔機制建設來破除制度約束對平臺合作造成的激勵不對等問題,從而強化經濟關聯。

(三)加大政策資源傾斜力度

中心城市的發展以及輻射帶動作用的發揮離不開政策支持。政策作為政府發揮作用的重要手段,對區域經濟發展有著重要影響。以往部分“一刀切”的政策對于區域協調發展具有一定的不適應性,這是由于不同區域發展階段不同、面臨的發展問題也不盡相同造成的。對于中心城市而言,促進中心城市發展、發揮輻射帶動作用需要實施政策傾斜、提高政策精準性、加強政策的整合力度。具體來看,一是實施政策傾斜。中心城市發展往往面臨土地短缺、空間受限等問題,而勞動力等資源卻在不斷地向中心城市集聚,因此在促進中心城市發展當中,應當實施“人地錢”掛鉤政策,積極協調落實中心城市發展的政策需要,不斷推動建設用地資源向中心城市和重點城市群傾斜。[18]二是提高區域政策精準性,針對中心城市發展及中心城市如何更好地發揮輻射帶動作用進行政策研究,不斷細化政策單元和主體功能區劃分,強化分類精準施策,健全產業合作、人口流動、空間布局、土地指標等各類政策的精準支持措施,并縮小政策尺度單元,通過編制中心城市及周邊地區融合發展規劃來協調發展定位、提高政策的精準性。三是加強政策的整合力度,推動產業、交通、人口、公共服務等方面的政策協同,形成政策體系,例如在吸引人才方面實施更加積極的創新型人才和專業型人才引進政策,鼓勵人才創業,建設國際化人才特區,推進國際人才進出便利化,增強對國內外各類人才、資本等要素的吸引力,加大對合作區域內的公共服務均等化建設等。

(四)加快中心城市都市圈建設

都市圈是中心城市發揮輻射帶動作用、推動區域協調發展的重要手段。目前較多城市群發展規劃、城鎮體系規劃中均提出都市圈建設的有關內容。2019 年國家發改委專門下發《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》,指出都市圈建設要“以促進中心城市與周邊城市(鎮)同城化發展為方向”。從當前的發展實踐來看,加快中心城市都市圈建設應當注重三個方面的內容:一是堅持規劃引領,推動多規合一,通過制定都市圈發展規劃來協調城市發展關系,以都市圈品牌建設來形成融合發展合力,實現區域聯動發展。二是實現基礎設施聯通,重點推動市域交通基礎設施建設和交通服務建設,加快市郊(域)鐵路、跨城(?。┩ㄇ诎嘬嚱ㄔO和運營,以高速鐵路、城際鐵路等新型交通運輸方式來縮短城市之間的時空距離,不斷擴大中心城市生產生活功能向外輻射的范圍,從而加快資源的跨區域整合,提升中心城市的經濟輻射能力。[19]三是推動以提升居民福祉為目的的公共服務均等化,以實現共享發展為目標,加快推動與人民群眾生活緊密相關的教育、醫療、養老等基本公共服務的改革力度,不斷促進中心城市與周邊地區在醫療、教育等方面的合作,探索推進都市圈范圍內的居民在教育、醫療、養老、就業等民生方面享有同等的服務,實現都市圈整體公共服務水平的提高。

(五)加強區域文化的共同開發和保護

文化是區域合作的重要內容,也是增強地區認同感的重要力量。促進中心城市與周邊地區的融合發展,需要以文化為紐帶,共同挖掘、塑造和豐富區域共有人文精神內涵,共同推動傳統文化保護,通過加強區域間人文交流來增強文化的認同。一是加強對傳統文化的傳承和對外來文化的融合,創造獨特的文化魅力,提升百姓的認同感和歸屬感,這不僅有利于推動區域經濟合作,也會增加對國內外人才的吸引力。二是立足于中國傳統文化與區域獨特文化基因,共同挖掘具有地區特色的人文底蘊,打造地區特色文化品牌,在區域合作中不斷增加文化活動的類型、豐富文化活動的形式。三是推動中心城市及周邊地區文化產業的交流合作,以“文化+”戰略來組織活動,推動中心城市和周邊地區實現文化融合發展,以新技術、新應用、新傳播渠道來推廣地區傳統文化,釋放文化新動能,增強文化產業競爭力。

注釋:

① 上海毗鄰區指江蘇省昆山市、太倉市、吳江區、啟東市、海門市,浙江省平湖市和嘉善縣。

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作者簡介:林永然,男,中共河南省委黨校經濟管理教研部講師,博士。


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國學思想在現代企業管理中的運用