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我國政府投資基金發展現狀、主要問題及對策建議

沈華

2020年07月24日 02:50

王旭東,張憲旺
《中國市場》 2020 年第 21 期

近年來,我國各級政府積極貫徹新發展理念,改革財政資金使用方式,充分發揮財政資金的杠桿撬動作用,吸引金

融與社會資本設立各類政府投資基金,對發展經濟社會事業發揮了引導促進作用。在當前經濟下行因素疊加、減稅降費、財政收支矛盾凸顯的情況下,政府投資基金能夠提高財政資金的使用效率,增加企業的融資渠道,支持產業轉型升級,為經濟發展注入了活力,使財政政策更加精準發力。

1 我國政府投資基金發展現狀

財政部 《政府投資基金暫行管理辦法》 ( 財預 〔2010〕210 號) 規定: “政府投資基金是指由各級政府通過預算安

排,以單獨出資或與社會資本共同出資設立,采用股權投資等市場化方式,引導社會各類資本投資經濟社會發展的重點領域和薄弱環節,支持相關產業和領域發展的資金?!闭顿Y基金屬于私募股權投資基金的范疇,近年來發展迅速、不斷壯大,從國家到省級、市級并逐步延伸至區縣級。根據清科研究中心統計數據,截至 2019 年上半年,全國共設立政府投資基金 1686 支,認繳規模 10. 12 萬億元,實繳規模4. 13 萬億元。

( 1) 國家級政府投資基金規模占比為 18% 。中央財政通過整合競爭性領域扶持重點產業、行業、區域發展等專項

資金,設立了國家集成電路產業投資基金、國家中小企業發展基金等政府投資基金。截至 2019 年上半年,全國共設立29 支國家級政府投資基金,基金目標規模 1. 85 萬億元,已到位資金規模 1. 03 萬億元,雖然數量僅占全國數量的1. 7% ,但資金規模占全國規模的 18. 3% 。其中,產業類基金 16 支,創投類基金 9 支,PPP 類基金 4 支。這些基金在促進戰略新興產業發展、國有企業結構調整、中小企業發展、科技成果轉化等方面發揮了重要作用。其中,中國國有企業結構調整基金、中國國有資本風險投資基金、中國政企合作投資基金,目標規模位列前三位,分別為 3500 億元、2000 億元和 1800 億元。

( 2) 地方政府投資基金數量占比達 98% 。地方各級政府將政府投資基金作為深化財稅體制改革的重要抓手,作為支持產業發展的重要融資渠道。截至 2019 年上半年,地方各級政府共設立 1657 支政府投資基金,基金目標規模 8. 27萬億元,已到位資金規模 3. 1 萬億元。其中,省級政府投資基金 377 支,地市級政府投資基金 790 支,區縣級政府投資基金 490 支。各地政府投資基金主要是產業基金,輔以創投基金和 PPP 基金,重點圍繞當地重點產業或特色產業設立,支持實體經濟轉型升級,加快特色產業發展壯大。比如,按照基金注冊地來看,江蘇省是政府投資基金注冊設立數量最多的省份,截至 2019 年上半年,注冊于江蘇省的政府投資基金數量為 192 支,目標規模 7071 億元,已到位基金規模2220 億元。又如,截至 2019 年上半年,山東省已設立政府投資基金數量為 145 支,目標規模 7648 億元,已到位資金規模 2377 億元,數量、目標規模位于全國第 4 位和第 3 位。

( 3) 產業類政府投資基金占比最多。根據政府投資基金的定位、投資階段和扶持方向等,區分為產業類、創投類

和 PPP 類政府投資基金。截至 2019 年上半年,全國共設立產業類政府投資基金966 支,數量占比為57. 3% ; 基金目標規模 6. 53 萬億元,占比為 64. 5% ; 已到位資金規模 2. 45 萬億元,占比為 59. 3% 。創投類政府投資基金共設立 528 支,數量占比為 31. 3% ; 基金目標規模 8131 億元,占比為 8% ;已到位資金規模 5714 億元,占比為 13. 8% 。PPP 類政府投資基金共設立 192 支,數量占比為 11. 4% ; 基金目標規模2. 78 萬億元,占 比 為 27. 5% ; 已 到 位 資金規 模 1. 11 萬 億元,占比為 26. 9% 。從平均目標規模來看,PPP 類基金最高,達到 144. 8 億元,是產業類基金的 2. 14 倍,是創投類基金的 9. 4 倍。

2 我國政府投資基金發展存在的困難和問題

雖然我國政府投資基金取得了長足發展,但由于目前處于發展初期,政策設計還不夠健全,加之受國家金融監管政

策趨緊等影響,在運作管理中還存在一些困難和問題,亟須理順,才能更好地發揮作用。

( 1) 金融監管政策趨緊導致基金募資困難。2017 年下半年以來,人民銀行、銀保監會、財政部等陸續出臺一系列

政策措施,著力防范化解系統性金融風險和地方政府債務風險,不斷加大金融去杠桿力度,市場流動性逐步趨緊。特別是 2018 年 4 月,人民銀行等四部委發布資管新規后,金融機構出資政府投資基金受到很大限制,銀行在基金層面出資基本陷入停滯狀態。雖然 2019 年 10 月國家發展改革委等六部門出臺了 《關于進一步明確規范金融機構資產管理產品投資創業投資基金和政府出資產業投資基金有關事項的通知》,但也僅限于金融機構可以繼續出資資管新規出臺前與政府投資基金簽訂的認繳協議,新設的政府投資基金仍然無法從銀行募資。同時,受宏觀經濟環境變化和經濟下行壓力影響,我國民間投資增速放緩,2019 年全國民間固定資產投資僅比 2018 年增長 4. 7% ,社會資本出資政府投資基金的意愿不強、能力下降。

( 2) 行政干預過多影響基金效益發揮?!罢龑?、市場運作”是政府投資基金管理運作的前提,遵循市場化原

則是政府投資基金取得成效的關鍵。各級財政部門出資設立政府投資基金的目的是撬動金融與社會資本,引導當地產業結構調整和經濟發展方式轉變,但有些地方參照專項資金的管理方式,采取行政手段管理政府投資基金,政府部門不僅制定政策、組織監督考核,還參與基金設立審查、確定合作機構、干預投資項目選擇等,既當裁判員,又當運動員,并擁有最終決定權或一票否決權。還有些地方盲目要數量、上規模,限定政府投資基金投資的特定地區、特定行業和特定階段,甚至提出了財政出資不能虧本等偏離市場化的目標需求,導致基金管理機構沒有自主決策權,影響了政府投資基金投資運作和效益發揮。同時,從近幾年實踐來看,越是經濟社會發展落后的地區,政府投資基金的行政化訴求越強烈,對基金管理人的要求越多,導致國內一線基金管理人不敢也不愿參與當地政府投資基金,與政府合作的大多都是二、三線基金管理人,頂尖基金管理機構參與設立政府投資基金積極性不高。

( 3) 多頭管理制約地方投資基金發展。目前,財政部、國家發展改革委、證監會分別制定出臺相關制度辦法,從不

同側面和角度規范指導政府投資基金資金募集、投向、監管等。但由于監管的出發點和側重點不同,在實際執行中,存在 “政出多門”“多龍治水”等問題,既影響了國家政策的實施,又制約了基金效應的發揮。比如,在基金設立上,財政部要求政府投資基金要履行事前備案程序,由財政部門會同有關行業主管部門報本級政府批準; 而國家發展改革委則要求,地方各級發改部門要對政府出資產業投資基金材料完備性和產業政策符合性進行審查。又如,在基金管理上,財政部要求各級財政部門要履行出資人職責,確保政府投資基金政策性目標的實現; 國家發展改革委則要求由國家發展改革委會同地方發展改革委對政府出資產業投資基金活動實施事中和事后管理; 證監會及其派出機構,應對政府投資基金業務活動實施監督管理。再如,在績效評價上,財政部要求各級財政部門建立政府投資基金績效評價制度,按年度開展績效評價; 國家發展改革委則明確由國家發展改革委建立并完善政府出資產業投資基金績效評價指標體系,每年進行系統性評分。同時,中國證券投資基金業協會對基金管理人登記和基金產品備案的程序比較煩瑣、審批較為嚴格,且以窗口指導為主,沒有固定的文件指引可供遵循,基金登記備案效率有待進一步提高。

( 4) 統籌規劃不足造成財政資金閑置。近年來,在政策紅利的驅動下,各地紛紛 “跟風”設立政府投資基金,部分地方由于缺乏整體統籌規劃、定位不夠清晰等原因,導致政府基金設立過快、規模過大,存在一應而起的現象。一

方面,目前國家、省、市、縣 ( 區) 政府投資基金相互之間缺乏配合聯動,互相出資參股設立的政府投資基金還比較少,不同層級、不同地區之間,存在多支政策目標重疊交叉的政府投資基金,主要集中在戰略新興產業、中國制造2025、信息技術等領域,造成政府投資基金重復設立、數量過多、財政資金分散,既不能調動基層的積極性,又不易形成基金合力,難以充分發揮拳頭效應; 另一方面,部分地方沒有考慮當地產業基礎和項目企業現狀,盲目設立產業和規模與當地實際不符的政府投資基金,導致政府投資基金設立起來后,沒有項目可投的尷尬境地,造成財政資金的閑置。

( 5) 專業人才匱乏影響基金管理效能。政府投資基金相比市場化基金而言,更加看重政策目標的實現,要在堅持市場化運作的基礎上,特別注重財政資金安全,需要一支市場化的管理機構和專業化的管理團隊。隨著我國政府投資基金數量越來越多,規模越來越大,各地對專業的基金人才競爭十分激烈。但目前基金管理與金融投資相關專業人才比較缺乏,國內的 VC/PE 機構主要集中在北上廣深等金融業發達地區,其他地區特別是縣區一級優質項目較少,難以吸引優秀的基金管理團隊和高端專業人才,專業人才匱乏在一定程度上影響了政府投資基金的管理能力。

3 部分省、市政府投資基金的經驗做法

近年來,山東、江蘇、浙江、深圳等省、市充分發揮財政資金引導作用,積極探索設立政府投資基金,吸引社會資

本共同投入,推動實體經濟發展、創新創業和產業轉型升級。

( 1) 堅持市場運作。在政府投資基金設立與投資運作中,各地始終堅持 “政府引導、市場運作”的基本原則,注重厘清政府部門與基金管理公司之間的職責界限,建立了分工明確、各負其責、相互制約、優勢互補的管理機制。比

如,山東省改革了基金管理體制,取消基金設立環節的政府審批和政策性審查,成立山東省新動能基金管理公司,獨立開展市場化運作和專業化管理,自主決策基金設立、基金投資等事項。又如,深圳市財政部門與深圳市創新投資集團簽訂委托管理協議,明確雙方的權利、責任和義務,深創投負責投資篩選、盡職調查、投資決策、資金撥付、投后管理與退出等市場化的專業性管理工作,財政部門不干預引導基金具體投資決策。再如,江蘇省建立了市場化程度相對較高的引導基金管理體制,江蘇毅達資本、深圳市創新投資集團、盛世投資等都是江蘇省省級和地市級政府投資基金的主要市場化管理機構。

( 2) 明確政策導向。各地在設立政府投資基金時,把找準戰略定位和明確政策目標,作為頂層設計的重要內容,并

圍繞定位和目標選擇管理機構、設計運營模式、確定監管機制等。比如,山東省為加快新舊動能轉換綜合試驗區建設設立山東新舊動能轉換基金,重點圍繞新一代信息技術、高端裝備等 “十強”產業,以及鄉村振興、現代海洋戰略設立政府投資基金,支持培育增大新動能,淘汰落后產能,優化升級傳統動能。又如,浙江省圍繞數字經濟、金融穩定、特色小鎮、鳳凰行動 ( 推動企業上市) 、科技成果轉化五大領域,通過設立 “定向基金”進行投資支持。再如,深圳市政府投資基金的投向集中在創新創業、新興產業發展、城市基礎設施建設、民生事業發展等領域,大力培育新興企業,促進產業轉型升級,提升民生事業和城市基礎設施建設。

( 3) 創新運作模式。各地為解決市場化基金設立周期長、投資見效慢等問題,不斷創新政府投資基金的運作模式,努力尋求政府政策目標與市場經濟目標之間的平衡。比如,山東省變 “先設基金、后找項目”為 “先找項目、后

設基金”,由省級引導基金聯合市、縣級引導基金,與社會資本合作量身定制項目基金,實現了對全省重點項目的精準支持,確保了將 “好鋼用在刀刃上”。又如,江蘇省探索建立條塊結合、長短結合、區域性綜合基金與細分產業基金相結合的政府投資基金戰略業務架構,以 200 億元的認繳出資,發起打造了一個總數約 50 支的子基金群,實現基金總規模 2100 億元,撬動了 10 倍社會資本。再如,浙江省推出了四種模式: 一是區域型基金,采取適宜的基金規模,省、市按一定比例出資設立區域型基金; 二是市場化基金,引導基金與優秀專業投資機構合作設立市場化基金,引進先進理念和管理方式; 三是直投基金,著重支持投資額大、見效期長、戰略性強的重大項目; 四是天使基金,通過低杠桿、高讓利的運作模式,投向種子期、初創期企業,大力支持創新創業。

4 對策建議

針對政府投資基金存在的上述困難和問題,借鑒山東、江蘇、浙江、深圳等省、市經驗做法,為更好地發揮政府投

資基金的乘數效應,支持實現經濟高質量發展,建議從以下五個方面予以完善。

( 1) 面對新形勢,放寬金融機構出資政府投資基金的

限制。資管新規明確,政府出資產業投資基金的相關規定另行制定。2019 年下半年,國家發展改革委等六部門的通知對金融機構出資政府投資基金做了進一步明確,但仍然限制金融機構出資政府投資基金。為降低新冠肺炎疫情的影響,進一步發揮政府投資基金在加快推進 “新基建”中的作用,建議國家相關部委進一步放寬金融機構參與出資政府投資基金的限制,明確信貸、保險等資金參與政府投資基金的相關政策,通過發行公司債等方式,有效增加金融供給,破解政府投資基金募資難題,打通財政與銀行出資結合的通道,拓寬政府投資基金募資新途徑。

( 2) 厘清管理邊界,提高基金市場化運作水平?!罢龑?、市場運作”是政府投資基金運作的生命線。處理好

政府與市場的關系,關鍵是要使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。對于基金設立、投資決策、風險控制等市場環節事務,應當通過市場化方式解決,真正讓專業的人做專業的事。同時,要在尊重市場規律的基礎上,更好發揮政府作用,堅持有所為、有所不為,切實把好政策關、程序關和監督關,防止市場失靈,通過 “兩只手”的協調配合,努力實現政府政策導向與社會資本盈利的 “雙贏”。對政府投資基金的管理,政府部門應堅持 “管好兩端、放開中間”。一是把好 “前端”。完善制度框架,做好政策設計,按不同基金類別設定不同的目標任務,提出原則性要求; 二是管好 “后端”。針對不同類型的基金設計不同的績效考核指標體系,根據考核結果核定管理費用,兌現獎懲措施; 三是放開 “中間”。 “中間”業務屬于市場行為,政府不設置審批環節,基金投資、合作機構確定、子基金設立等,由引導基金管理公司自主決策。

( 3) 加強頂層設計,明確部門管理職責。建議在國家層面出臺統一的監管規定,明確各部門職責分工,切實解決

政府投資基金 “誰來管、管什么、怎么管”的問題。由財政部門統一歸口管理政府投資基金,統籌做好組織協調、政策研究、服務保障和督導督查等工作; 發改部門負責為基金投資提供項目信息和對接服務等工作; 證監部門負責制定基金業務監管規定、辦理備案、制定從業人員標準及基金信息披露等工作。各方明確職責、齊抓共管,形成監管合力。同時,鑒于政府投資基金的特殊性,以及基金管理人管理規模、發展水平參差不齊,建議在保證監管底線的基礎上,采取分類監管方式,制定差異化的監管政策。對于政府投資基金,建議基金業協會為基金管理人登記和基金產品備案開設綠色通道,簡化工作程序,提高工作效率,加快政府投資基金落地見效。

( 4) 注重統籌規劃,形成基金投資合力。針對政府投資基金盲目設立、重復設立等問題,各地應做好統籌規劃,加

強協調配合,及時清理以簡單融資、轉嫁債務風險為目的基金設立,將工作重點放在已設立基金的優化整合上,放在盡快完成資金募集、形成投資、發揮基金效益上來。2019 年以來,山東開展了基金進基層的 “雙基”對接活動,省里先后到濰坊、煙臺等 9 市組織了 9 場基金項目推介對接活動; 同時,省、市、縣三級引導基金聯合社會資本量身定制項目基金,精準支持全省重大項目,取得了較好效果。為充分發揮國家級基金的引領帶動作用,建議采取相互出資、加強項目推介、共同出資設立項目基金等方式,加大國家部委和央企設立的基金與地方設立的政府投資基金的配合力度,加強協同聯動,形成國家、省、市、縣各級基金的投資合力。

( 5) 開通綠色通道,儲備和培養好專業人員。人力資本是科技創新的關鍵因素,加大對人才的吸引力度,需要落實人才引進戰略,解決教育、醫療、住房保障等問題,做到筑巢引鳳。建議開通基金專業人才的綠色通道,將基金高端人才納入高層次人才體系,采取市場化方式,面向國內外資本市場,引進一批高級基金管理人才和專業技術人才,享受落戶、住房、配偶隨遷、子女入學、醫療、社會保障等政策待遇。同時,建議國家相關部門加強對政府投資基金業務工作的培訓,提升政府投資基金從業人員的業務素質,促進政府投資基金持續健康發展。

參考文獻:

[1] 清科研究中心. 2019 年中國政府引導基金發展研究報告 ( 上篇) [R/OL]. [2019 -10 -17]. https: / /report. pedata. cn/1571279189720080. html.

[2] 王旭東,張憲旺 . 放寬限制 厘清邊界———我國政府投資基金發展存在的問題及建議 [J]. 中國財經報,2020 ( 1)


[作者簡介] 王旭東 ( 1971—) ,男,漢族,山東濟南人,研究生,工學博士,現任山東省財政廳政府引導基金管理處處長; 張憲旺 ( 1971—) ,男,漢族,山東濟寧人,研究生,軍事學碩士,現任山東省財政廳政府引導基金管理處副處長。


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2020年07月24日 10:49
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